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Chinas Aufstieg und Deutschlands Positionierung (Autoren: Thomas Bonschab & Robert Kappel)
Aktualisiert: vor 16 Stunden 59 Minuten

Steht ein Krieg zwischen den USA und China bevor?

13. Januar 2023 - 11:42

Steht ein Krieg zwischen den USA und China bevor?

Thomas Bonschab und Robert Kappel

Beitrag 5 der Reihe Deutschland – China

#DeutschlandChinaStrategie

Bislang kennt die interessierte Öffentlichkeit nur wenige Kernaussagen dazu, wie die neue China-Strategie der Bundesregierung aussehen soll. Sicherlich werden dazu die Forderungen gehören: (1) die wirtschaftliche Abhängigkeit zu reduzieren; (2) die Einhaltung der Menschenrechte zu sichern; (3) den globalen Einfluss Chinas im ostasiatischen Raum und Afrika einzudämmen und (4) die eigene Wissenschaft unabhängig zu halten. Diese Punkte lassen sich in der gegenwärtigen Stimmung gegenüber China leicht vermitteln, auch ohne eine besonders sachliche Auseinandersetzung führen zu müssen. Etwas beunruhigend ist in diesem Kontext allerdings, was aus dem Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK) an die Öffentlichkeit durchsickert. Dort wird davon ausgegangen, dass bis 2027 eine Invasion Chinas in Taiwan stattfindet.

Eine unmittelbar bevorstehende Invasion in Taiwan? Da bleibt einem dann doch der Atem stocken. Vor allem wäre es interessant zu wissen, auf welchen Fakten eine solche Analyse im BMWK basiert. Immerhin wäre nach aktuellen Bekundungen aus den USA davon auszugehen, dass damit die Einleitung eines dritten Weltkrieges einherginge. Militärischer Ausgang: ungewiss. Zivile Opfer: ungewiss. Globaler wirtschaftlicher Schaden: katastrophal. Klimaauswirkungen: wahrscheinlich katastrophal.

Das Thema „Krieg“ hat verständlicher Weise besonders in Europa seit dem Überfall Russlands auf die Ukraine einen anderen Stellenwert als noch vor einem Jahr. Das betrifft auch die Wahrnehmung des eskalierenden globalen Konfliktes zwischen China und den USA. Die Perspektive einer globalen militärischen Auseinandersetzung über den Status von Taiwan ist hier leider nicht per se auszuschließen. Die Hauptakteure sind hierbei China und die USA. Keine deutsche China-Strategie, schon gar nicht aus dem Hause eines einzelnen Ministeriums, kann diese Auseinandersetzung substantiell positiv oder negativ beeinflussen.  Dennoch wäre es interessant zu wissen, ob Spekulationen über eine baldige Invasion Taiwans eine faktische Grundlage haben oder nur dem Zweck dienen, der innenpolitischen Stimmung zu folgen.

In den USA findet eine bemerkenswerte Diskussion zu den verursachenden Faktoren eines möglichen Krieges zwischen den USA und China statt. Will man die Auseinandersetzung auf zwei entgegengesetzte Interpretationen der aktuellen weltpolitischen Lage festlegen, dann steht auf der einen Seite der renommierte Harvard Professor und Regierungsberater Graham Allison mit seiner Publikation „Destined for War – Can America and China Escape the Thycydides Trap?“[1] Auf der anderen Seite, und nicht weniger beeindruckend, steht die jüngst erschienene Publikation aus dem Lager der  Hardliner und ebenfalls Regierungsberater Hal Brands und Michael Beckley: „Danger Zone: The Coming Conflict with China“.[2]

Beide Seiten gehen davon aus, dass eine Kriegsgefahr zwischen China und den USA in den kommenden Jahren immanent ist. Beide Seiten machen dafür ein toxisches historisches Muster verantwortlich. Aber während Allison die wesentliche Aggressionsgefahr primär auf der amerikanischen Seite verortet, sehen Brands und Beckley die Gefahr auf der chinesischen Seite.

Allisons Kernargument besteht darin, dass wenn immer ein aufstrebender Hegemon (heute: China) einen untergehenden Hegemon (heute: die USA) zu ersetzen versucht, eine maximale militärische Auseinandersetzung hochwahrscheinlich ist, weil letzterer diesen Prozess aufhalten will. Historischer Musterfall ist die von dem griechischen Historiker und General Thykidides gegebene Interpretation des ersten Peloponnesischen Krieges zwischen dem aufstrebenden Athen und einem in seiner Vormachtstellung angegriffenen Sparta. Allison zitiert immer wieder die zentrale Interpretation von Thykidides: “It was the rise of Athens, and the fear that this inspired in Sparta, that made war inevitable“. Auf dieser Grundlage analysiert Allison 16 solcher Übertragungen von Hegemonialmächten in den vergangenen 500 Jahren. Das Ergebnis ist mehr als beunruhigend: 12 von 16 dieser Machtwechsel mündeten in Großkonflikten, mit den dazu gehörenden bitteren Konsequenzen.

Brands und Beckley hingegen versuchen den Blick auf ein anderes historisches Muster zu öffnen. Demnach besteht die größte Kriegsgefahr immer dann, wenn eine aufstrebende Macht seinen Zenit bereits erreicht hat und die Führungsriege dies auch erkannt hat. Noch auf dem Gipfel der Macht besteht aus deren Sicht nur ein geringes Zeitfenster, in dem sie sich ‚nehmen kann, was es noch zu holen gibt‘. Die Kriegsgefahr geht also nicht von der herausgeforderten Hegemonialmacht aus, sondern von einer aufstrebenden Supermacht, die ihren Höhepunkt erreicht hat und sich dann weigert, die schmerzhaften Folgen des eigenen Abstiegs zu tragen. Historisches Vorbild ist hier das Wilhelminische Deutschland, das seine Bereitschaft zu einem Weltkrieg zeigte als schon längst offensichtlich war, dass die wirtschaftliche Vorherrschaft und die internationalen Allianzen bröckelten.

Auf die aktuelle Lage übertragen, stehen hier unterschiedliche Einschätzungen zu den Entwicklungspotenzialen von China und den USA zur Diskussion. Steht China ein unaufhaltsamer Aufstieg bevor oder wird es an seinen fundamentalen Herausforderungen – seinem demografischen Wandel, der fehlenden Nachhaltigkeit des Wirtschaftsmodells und der begrenzten soft power des eigenen Gesellschaftsmodells für die Länder in der Region – zerbrechen? Wird China Taiwan besetzen, solange es noch möglich ist, bevor die USA und deren westlichen Bündnispartner ihre militärische Präsenz in der Region in den kommenden fünf bis sieben Jahren verstärken (daher die „Danger Zone“)? Sind die USA technologisch, militärisch und ideologisch global ohne Alternative oder überschätzen sie ihre Macht und agieren zunehmend kriegstreibend? Wer also steht vor dem unausweichlichen Abstieg: China oder die USA?

Auch die Empfehlungen für Regierungen in den USA könnten unterschiedlicher nicht sein. Zwar betonen beide Erklärungsmodelle, dass ein ‚business as usual‘ keine Option sein kann, weil damit das Problem nicht aus der Welt kommt. Aber während Allison moderate Töne anschlägt und den globalen Machtwechsel unter Bewahrung der Errungenschaften der USA managen will, empfehlen Brands und Beckley, nicht von den eigenen Vormachtansprüchen gegenüber einem ohnehin schwächelnden Herausforderer abzurücken. Ihre Vorschläge sind daher darauf gerichtet, die „Danger Zone“ der kommenden Jahre, in denen China regional noch stark auftreten kann, mit einer entschlossenen Strategie entgegenzutreten und die weitere Entwicklung des Landes einzudämmen.  

Tabelle 1: Erklärungen für Kriegsgefahr und Handlungsoptionen

 Allison: Destined for WarBrands/Beckley: Danger ZoneErklärung/historisches Muster für globale KriegeAbgebender Hegemon fürchtet Dominanz eines neuen Akteurs und wird aggressiv  Aufstrebender Akteur kann seinen Kurs nicht fortsetzen und wird aggressivHistorisches MusterbeispielKonflikt Sparta mit AthenWilhelminisches Deutschland vor dem 1. Weltkrieg  Aktueller HauptagressorUSA  ChinaHandlungsempfehlungenEingeständnis in die eigene Situation, dass ein relativer Abstieg bevorsteht, China daher eine Realität ist, mit der man leben muss.   Anerkennung, dass auch andere ökonomische, sicherheitspolitische und gesellschaftliche Modelle die globale Realität bestimmen werden     De-Eskalierung im politischen Alltag   Eigene Werte beibehalten  Den Konflikt annehmen und den Wettbewerb gewinnen wollen, China in die Isolation drängen     Die „Danger Zone“ überwinden mit entschlossener Politik: auf das Wesentliche konzentrieren, für alles ad hoc bereit sein, Risikobereitschaft zeigen, das langfristige Bild im Auge behalten   Militärisch aufrüsten und Bündnispartner sichern   Eigene Werte beibehaltenRolle Deutschland/EuropaKaum relevantMöglichst alles unternehmen, sie in den Club der Verbündeten zu integrieren

Quelle: eigene Zusammenstellung

Für die Diskussion in Deutschland und Europa gibt es einige Gesichtspunkte und Fragestellungen, die sich aus der US-amerikanischen Debatte für eine Auseinandersetzung transferieren lassen.

  1. Im Zentrum der Debatte zwischen den Lagern ‚Allison vs. Brands/Beckley‘ steht keine Auseinandersetzung zwischen Demokratien und Autokratien oder zwischen menschenrechtsverletzenden und menschenrechtskonformen Ländern. Werte spielen zwar eine Rolle, wenn es um die eigenen Lebensvorstellungen geht, aber im Kern geht es um Machtpolitik, also darum, wie sich globale Macht und Wohlstand künftig verteilen werden. Die USA haben zwar ein China-Problem, aber kein spezifisches Xi Jinping-Problem und auch kein grundsätzliches Problem mit Autokratien. Dafür spricht auch die Tatsache, dass die USA über Jahrzehnte mit autokratischen Regimes zusammengearbeitet haben, seien es Ägypten, Saudi-Arabien oder Russland. Anders formuliert: China wäre auch dann eine Bedrohung für die USA, wenn es eine andere staatspolitische Verfasstheit hätte. Es kann fast sicher davon ausgegangen werden, dass auch China einen vergleichbar nüchternen realpolitischen Blick auf die globalen Konfrontationen wirft. In China wie in den USA dürfte der werteorientierte Ansatz der deutschen Außenpolitik daher wie aus der Zeit gefallen wirken.  
  • Zur Nüchternheit der Debatte gehört auch die Einschätzung, welche Formen von Krieg der Welt in Zukunft bevorstehen. Im besten Fall lässt sich ein ‚heißer Krieg‘ zwischen den USA und China über den Status von Taiwan und die Gebietsansprüche im südchinesischen Meer verhindern. Nicht zu verhindern sein wird ein über Jahrzehnte dauernder ‚Kalter Krieg‘: Mit vielfältigen Sanktionen, einer Neuausrichtung der Globalisierung und dem Abbau interkultureller Brücken. Das wäre bereits ein ‚best outcome‘.
  • Deutschland und Europa stehen unter Druck, sich dem ‚Club der Verbündeten‘ der westlichen Demokratien anzuschließen. Das ist historisch naheliegend, passt aber nur begrenzt zur aktuellen Realität. Wie demokratisch sind unsere demokratischen Verbündeten? Die amerikanische Politikwissenschaftlerin Barbara F. Walter hat in ihrem Buch „How Civil Wars Start – And How to Stop Them“[3] eindrücklich beschrieben, wie fließend sich die Grenzen im letzten Jahrzehnt zwischen Demokratien und Autokratien verschoben haben, und wie viele Länder sich in einem Zwischenbereich der „Anocracy“ befinden. Gerade in diesen Ländern – so die empirische Analyse – besteht die größte Gefahr von internen Bürgerkriegen. Ganz besonders die USA haben sich demnach unter Donald Trump zu einer gefährlichen Mischform entwickelt, die ihre internen Konflikte kaum noch kontrollieren können. Damit werden sie auch eine Gefahr für den Weltfrieden. Die USA sind daher in der Frage der demokratischen Allianzpartner auch nicht mehr der sichere Verbündete, der sie in der Vergangenheit einmal waren. Auf die oben genannte Debatte übertragen stellt sich also die Frage, ob sich nicht sowohl China als auch die USA im Abstieg befinden. Neben einer China-Strategie bedarf es vielleicht auch einer ehrlichen Auseinandersetzung, mit welchen Ländern und demokratischen Mittelmächten man zusammenarbeiten und vor allem polarisierende Allianzen eingehen will, um der Kriegsgefahr entgegenzuwirken.
  • Während die in den USA geführte Debatte wertvolle Anregungen zu der Entstehung von globalen Konflikten und dem Umgang mit ihnen liefert, besteht aus europäischer Perspektive keine Notwendigkeit, diesen Erklärungsansätzen zu folgen. Sowohl Graham Allison als auch Hal Brands und Michael Beckley sprechen mit der Haltung von Großmächten. Eine multipolare Ordnung, in der Mittelmächte und kleinere Länder eine ernsthafte, eigenständige Rolle spielen, ist nicht vorgesehen. Für die voraussichtlich Jahrzehnte lang bevorstehende Phase eines Kalten Krieges gilt aus amerikanischer Sicht die Prämisse, dass andere Länder – so auch Deutschland – sich nicht in eine Äquidistanz zu den Großmächten stellen können. Diese Prämisse muss man nicht ungeprüft hinnehmen. Zum einen gab es selbst zur Hochzeit des letzten Kalten Krieges eine Bewegung Blockfreier Staaten, die sich nicht in dem Strudel des Großkonfliktes zwischen NATO und Warschauer Pakt verlieren wollten. Dabei handelte es sich zwar um eine wenig erfolgreiche Initiative, aber das bedeutet nicht, dass man sich heute nicht im Rahmen zum Beispiel der G77 an einigen der Grundgedanken orientieren könnte. Die Mitgliedsländer der EU sind hier ohne Zweifel durch die NATO-Bindung in einer sehr schwierigen Lage. Aber sich vorschnell auf die Deutung von China als „systemischen Wettbewerber“ einzulassen, verbaut mehr Spielräume für die eigene Mitgestaltung als sie öffnet. Zum anderen weisen führende nicht-amerikanische Wissenschaftler im Bereich Internationaler Beziehungen hartnäckig darauf hin, dass 80% der Weltbevölkerung in der Gegenwart keineswegs dazu verdammt sind abzuwarten, welche der beiden Großmächte sich durchsetzen wird und damit die Weltordnung bestimmt. Schon die einfache Tatsache, dass kleinere Länder einen kontinuierlich und voraussichtlich irreversibel gestiegenen Anteil am weltweiten Bruttosozialprodukt vis-s-vis den G7 vorzuweisen haben, macht es für eine stabile Großmachtpolitik unmöglich, deren Bedarfe so sehr zu vernachlässigen wie in vergangenen Jahrhunderten.[4] Auch wenn Deutschland und ganz besonders die EU keine ‚Great Power‘ sein können, ihren Gestaltungsspielraum sollten sie nicht vorschnell verschenken. Die sogenannte ‚Soft Power‘ der Großmächte ist heute keine Selbstverständlichkeit mehr, sie muss vielmehr im Dialog auch mit den kleineren Ländern erarbeitet werden.

Die Anerkennung der hässlichen militärischen Realitäten in dieser neuen Welt ist Anlass zur Sorge. Herbeireden sollte man einen Showdown zwischen den USA und China aber nicht. Genauso wenig wie man voreilig in Deckung gehen sollte und damit seine Möglichkeiten der Mitgestaltung der Zukunft aufgeben würde.  Man kann nur auf einen selbstbewussten europäischen Weg hoffen. Ein Europa, das den Großmachtstreben seine eigenen Interessen entgegenstellt und seine Verhandlungsstärke erkennt.

[1] Graham Allison (2017), Destined for War. Can America and China Escape the Thycidides Trap?“, Scribe Publications.

[2] Hal Brands und Michael Buckley (2022), Danger Zone. The Coming Conflict with China, W.W. Norton and Company.

[3] Barbara F. Walter (2022), How Civil Wars Start – And How to Stop Them, Penguin Random House.

[4] Siehe exemplarisch Danny Quah (2016), Ordering the World: Truth to Power . 2016. 00-Hash-Code-845665456665-Danny.Quah-driver.pdf (dannyquah.com). Siehe: Blog Weltneuvermessung 20.4.2022 https://weltneuvermessung.wordpress.com/2022/04/20/die-drohende-bifurkation-der-weltordnung-der-abstieg-des-westens-geht-weiter/

Weitere Beiträge zu China/Deutschland:

Thomas Bonschab: China – Zukunftsmodell oder Albtraumhttps://weltneuvermessung.wordpress.com/2022/09/09/china-zukunftsmodell-oder-albtraum/

Gerhard Stahl: 2049 – die chinesische Vision. Über die langfristige Entwicklungsstrategie eines autoritären Systems. https://weltneuvermessung.wordpress.com/2022/09/09/china-zukunftsmodell-oder-albtraum/

Thomas Bonschab: Industriepolitik „Made in China“ – Ein eher unbekanntes Feld – Weltneuvermessung https://weltneuvermessung.wordpress.com/2022/02/21/2309/

Robert Kappel, Helmut Reisen und Thomas Bonschab: Was bleibt im Sieb? Deutsche Entwicklungszusammenarbeit mit Chinahttps://weltneuvermessung.wordpress.com/2019/10/31/was-bleibt-im-sieb-deutsche-entwicklungszusammenarbeit-mit-china/

Lagerkoller -Vom militärischen Scheitern und zivilen Perspektiven im Sahel

8. Januar 2023 - 12:04


Lagerkoller -Vom militärischen Scheitern und zivilen Perspektiven im Sahel

Der Ausschuss „Sahel“ der Vereinigung für Afrikawissenschaften in Deutschland VAD hat sich im Jahr 2020 gegründet, weil der westliche militärische und zivile Einsatz im Sahel aus wissenschaftlicher Sicht mit schweren strategischen und operativen Fehlern behaftet ist und die vorhandene akademische und zivilgesellschaftliche Evidenz über Krisenursachen politisch nicht berücksichtigt wurde. In diesem Sinne kommentieren wir die Entscheidung der Bundesregierung, das MINUSMA-Engagement in Mali binnen 18 Monaten auslaufen zu lassen, wie folgt:


Wir sind verblüfft, dass die Entscheidung der Bundesregierung für den Abzug des deutschen Kontingents aus der MINUSMA immer noch nicht das Scheitern des westlichen Militäreinsatzes im Sahel reflektiert. Ihre öffentliche Begründung liest sich so, als sei der Rückzug aus der MINUSMA allein der mangelnden Kooperation der Militärregierung in Mali geschuldet.
Wir sind ebenso verblüfft, dass Bundesregierung und Parlament auch den ausbleibenden Erfolg von Jahrzehnten konventioneller Entwicklungszusammenarbeit im Sahel partout nicht erkennen wollen – trotz vieler guter Projekte das zivile Pendant zum militärischen Scheitern. Richtig ist: Die existentielle Krise der Staaten und Gesellschaften im westlichen Sahel eskaliert weiter. Die terroristische Bedrohung breitet sich ungebremst nach Süden – in die Länder am Golf von Guinea – aus. Diese katastrophale Lage kann nur unter dem politischen Primat des Zivilen, mit strategisch neu aufgestellter ziviler Zusammenarbeit positiv beeinflusst werden. Die Einschätzung der Lage aus rein militärischer Sicht ist eine Sackgasse. Militär ist wesentlich im Kampf gegen den Terror, aber es kann nur dann effektiv sein, wenn die nationalen Streitkräfte Teil der Lösung werden und nicht Teil des Problems sind.
Ebenso fatal ist es, die zivile Zusammenarbeit in der gesamten Region hauptsächlich von der Präsenz von UN-Truppen abhängig zu machen. Die Militärputsche in den Ländern des Sahel sind durchaus begleitet von einer Aufbruchsstimmung in der Bevölkerung, die nach jahrzehntelanger wesentlich an europäischen und insbesondere französischen Interessen orientierten Entwicklungszusammenarbeit auf einen Neuanfang hoffen mit landwirtschaftlichen und industriellen Zukunftsvorhaben, die die Länder voranbringen und ihrer Situation Rechnung tragen. Wenn keine neuen Wege zur zivilen Zusammenarbeit unter Führung lokaler Kräfte gefunden werden, wird das wie in Afghanistan darauf hinauslaufen, der Region den Rücken zu kehren und die Menschen vor Ort ihrem Schicksal zu überlassen. Die zivilen Akteure sind in Mali, wie in den anderen betroffenen Ländern im Sahel auch, im Kampf gegen den Jihadismus und für ein friedliches Zusammenleben ausschlaggebend. Statt eines Blickes von oben, statt einer zentralstaatlich zentrierten Sicht auf Ministerien und Parlamente müssen die lokalen und regionalen Arenen unterhalb der Ebene der nationalen Eliten die Schlüsselrolle spielen.
Unbestreitbar hatte die MINUSMA in ihrem unmittelbaren Umfeld, insbesondere in größeren Städten, eine begrenzte Schutzfunktion für die Bevölkerung; sie unterstützte lokale Friedensabkommen und entwickelte einige lokal geschätzte Projekte. Das bestätigen auch Experten aus der Region. Seit einiger Zeit aber ist die MINUSMA aufgrund von Entscheidungen der Militärregierung in Mali nur sehr eingeschränkt operativ. Das würde durchaus eine umgehende Einstellung des Einsatzes rechtfertigen, nicht erst nach eineinhalb Jahren. Mit einem robusten Mandat jedoch und einer angemessenen, gleichberechtigten Beteiligung der nationalen Streitkräfte könnten MINUSMA und auch andere Einsätze in der Region sinnvoll fortgesetzt werden. Die zentrale Rolle dabei kann nur die malische Armee spielen, die mit Unterstützung der Bundeswehr und anderer Partner (Weiterbildung und Ausstattung), in die Lage versetzt werden muss, die Zivilbevölkerung verlässlich zu schützen. Die Entscheidung der Bundesregierung lässt jedoch mit keinem Wort erkennen, ob sie den langen Übergangszeitraum für eine Anpassung von Mandat und Einsatzdoktrin nutzen und davon gegebenenfalls auch die Regierung von Mali und die UNO überzeugen will.
Das vor allem vom Auswärtigen Amt vorgebrachte Argument, zum Schutz der für Februar 2024 vorgesehenen Präsidentschaftswahlen mit dem deutschen Kontingent vorerst in Mali zu bleiben, gibt eine falsche Orientierung. Denn es orientiert sich erneut an der surrealen Vorstellung freier nationaler Wahlen, die kurzfristig abgehalten werden und eine „Rückkehr“ zur Demokratie einleiten könnten. Diese Vorstellung ignoriert, dass (a) die politische Klasse in Mali (wie auch in Burkina Faso) in breiten Teilen der Bevölkerung vollständig diskreditiert ist und (b) weite Territorien in Mali und Burkina Faso gar nicht mehr unter staatlicher Kontrolle sind und viele weitere Gebiete außerhalb der Städte unter der Kontrolle von Militärgouverneuren und -präfekten stehen.
Grundsätzlich scheint die Bundesregierung weiterhin der Vorstellung zu folgen, dass im Sahel die Rückkehr des alten Staatwesens postkolonialer Prägung in die besetzten Gebiete möglich ist und gewisse „Tendenzen zur Entdemokratisierung“ eingedämmt werden können. Diese Vorstellung trägt dem fortgeschrittenen Staatszerfall in Mali und Burkina Faso keine Rechnung. Demgegenüber unterstreichen wir die von vielen Akteuren in der Region geteilte Perspektive, dass ein staatlicher Neuaufbau von oben und unten notwendig ist – eine „Refondation de l’Etat“. Der Neuaufbau soll dezentral die vielfältigen sozialen, wirtschaftlichen und politischen Realitäten in den Regionen des Sahel institutionell aufnehmen, statt ihnen wieder einen unitären Zentralstaat überzustülpen. Daran muss sich auch die Entwicklungszusammenarbeit orientieren und versuchen, in diesen Kontexten differenziert die Wiederherstellung von Frieden und öffentlichen Dienstleistungen zu unterstützen. Auch deutsche Diplomaten und Experten müssen sich in einer vielgestaltigen sozialen Landschaft mit vielen Adressen und Akteuren neu zurechtfinden.
Wir begrüßen aufgrund der erkennbar schwachen Situationsanalyse und mangelnden Zielvorgaben, dass sich die Bundesregierung im Jahr 2023 explizit eine Sahel-Strategie geben will, die sich in die deutsche Nationale Sicherheitsstrategie einordnet. Die Begründung einer neuen Strategie liefert Stichpunkte eines veränderten Ansatzes ziviler Kooperation in der Region. So reflektiert die Absicht, kurzfristige Beschäftigungsperspektiven für die junge Bevölkerung in der Region zu eröffnen, eine der wesentlichen Krisenursachen. Solche Projekte sollten sich jedoch nicht auf Migrationsverhütung konzentrieren.
Die veröffentlichte Begründung der MINUSMA-Entscheidung enthält nichts zur Unterstützung lokaler Gesprächsangebote und Friedensprozesse unter Einbeziehung bewaffneter Kräfte, obwohl genau dies der auch unter militärischen Akteuren in den Sahelländern kritisch diskutierte Punkt ist. Anders als die Machthaber in Mali und ihre russischen Verbündeten glauben machen, kann das Terrorismusproblem nicht allein militärisch gelöst werden, sondern nur durch Gespräche und Verhandlungen mit allen gesprächswilligen Kräften, die seit einiger Zeit auf lokaler Ebene mit Jihadistischen Gruppen auch schon stattfinden. Die bewaffneten Gruppen im Sahel sind sehr unterschiedlich aufgestellt. Nicht alle Verhandlungen mit bewaffneten Gruppen haben zu einer besseren Situation für die Zivilbevölkerung geführt und viele Menschen in Mali wollen einfach nur, dass der Terror im Alltag aufhört. Viele setzen aus Verzweiflung auch auf militärische Lösungen, da ihre Lage sich weiter verschlechtert. Doch wir sollten auch nicht übersehen, dass einige bewaffnete Gruppen NROs akzeptieren, die Dienstleistungen (z. B. im Gesundheitsbereich) erbringen, die sie selbst nicht leisten können, und bieten ihnen unter Umständen sogar Schutz. Das bietet politische Ansatzpunkte.
Wir fragen uns, warum die Bundesregierung immer noch nicht gewillt ist, zu diesen Punkten einen begrenzten Dissens mit unseren französischen Partnern zu formulieren und in der Region auch öffentlich zu machen. Geschieht das weiterhin nicht, riskiert die sie vollständig mit dem Agieren Frankreichs identifiziert zu werden, dem in differenzierten Kritiken von Akteuren aus der Region, aber auch von internationalen (unter anderem französischen) Wissenschaftlern und Thinktanks aus guten Gründen eigenmächtiges, sogar neokoloniales Agieren vorgehalten wird. Die von der Bundesregierung dem eigenen Vernehmen nach beabsichtigte „Strategische Kommunikation“ muss dem unbedingt Rechnung tragen. Wir sehen in den jüngsten Stellungnahmen der militärischen Führungen von Mali und Burkina Faso deutliche politische Unterschiede. Während die Junta in Mali äußeren Feinde die Schuld für die Krise gibt, scheint die neue Führung in Burkina wesentlich stärker auf die schwere Verantwortung der alten und neuen Eliten im eigenen Land abzuheben. Auch wenn abzuwarten bleibt, wie sich das konkret in Maßnahmen ausdrückt, schlagen wir vor, diese Unterschiede strategisch aufzunehmen bzw. im politischen Austausch auf weitere Differenzierungen und Anpassungen zu drängen.

Wir fordern schließlich in jeglicher Kommunikation von deutscher Seite entschieden gegen manifeste Tendenzen zur Ethnisierung der Konflikte in der Region Stellung zu beziehen, die bewusst eine bestimmte Ethnie als Helfer des Terrorismus denunziert und Milizen anderer Ethnien gegen sie unterstützt. Diese Zuspitzungen basieren vor allem auf lange schwelenden Konflikten zur Landnutzung, die die Bevölkerungsgruppen bis vor wenigen Jahren trotz zunehmender sozialer und politischer Probleme auf lokaler Ebene aushandeln konnten, solange sie nicht von Politikern und Influencern manipuliert wurden. Angesichts unserer Geschichte kann und muss gerade die Bundesrepublik Deutschland hier eine wesentliche Verantwortung übernehmen.


Im Dezember 2022

Für den VAD-Ausschuss „Sahel“: Erdmute Alber, Helmut Asche, Maria Grosz-Ngaté, Christiane Kayser, Cornelius Oepen, Katja Werthmann- Kirscht

Die VAD-Stellungnahme wurde ursprünglich im Dezember veröffentlicht. Siehe https://vad-ev.de/wp-content/uploads/2023/01/VAD-Stellungnahme-Dez-23-D.pdf

Wirtschaftliche Abhängigkeit von China? Ein Plädoyer für begriffliche Klarheit

19. Dezember 2022 - 17:19

Wirtschaftliche Abhängigkeit von China? Ein Plädoyer für begriffliche Klarheit

von Sandra Heep

Beitrag 4 der Reihe Deutschland – China

#DeutschlandChinaStrategie

Vor dem Hintergrund des russischen Angriffskriegs auf die Ukraine ist Deutschlands wirtschaftliche Verflechtung mit China in den Fokus sicherheitspolitischer Debatten gerückt. Weitgehende Einigkeit besteht dahingehend, dass wirtschaftliche Abhängigkeiten von China reduziert werden sollen, damit die Bundesregierung insbesondere im Falle eines chinesischen Angriffs auf Taiwan dazu in der Lage wäre, Sanktionen gegenüber Beijing zu verhängen, ohne dadurch einen wirtschaftlichen Kollaps im eigenen Land zu provozieren.

Dass kontrovers diskutiert wird, wie weit eine solche Entflechtung gehen soll, ist nicht weiter überraschend. Problematisch ist allerdings, dass die Debatte nicht nur unter einem Mangel an aussagekräftigen Daten zu den diskutierten Abhängigkeiten leidet, sondern auch eine begriffliche Präzision vermissen lässt, derer es für eine konstruktive Diskussion ebenso wie für die Entwicklung einer wirtschaftspolitischen Strategie bedarf. Im Folgenden soll daher eine Differenzierung zwischen verschiedenen Arten wirtschaftlicher Abhängigkeiten vorgenommen und die aus ihnen erwachsenen Risiken erläutert werden.

Wesentliche Kategorien von Abhängigkeiten, die in den deutschen Wirtschaftsbeziehungen zu China untersucht werden müssen, sind Abhängigkeiten durch deutsche Exporte nach China und deutsche Importe aus China sowie Abhängigkeiten durch deutsche Direktinvestitionen in China und chinesische Direktinvestitionen in Deutschland. Diese verschiedenen Formen von Abhängigkeiten bringen unterschiedliche Risiken mit sich, aus denen sich eine Priorisierung im Rahmen einer wirtschaftspolitischen Strategie ableiten lässt.

Bei den Ausfuhren sind deutsche Exporte nach China in Prozent des deutschen Bruttoinlandsprodukts der entscheidende Indikator für das Ausmaß der Abhängigkeit. Besonders relevant sind hier die Warenexporte.[1] Seit 2012 liegt der Anteil der deutschen Warenexporte nach China relativ stabil zwischen 2,4 Prozent und 2,9 Prozent des BIP, sodass Exporte nach China nicht länger einen relevanten Wachstumstreiber für die deutsche Wirtschaft darstellen.[2] Sollte es aber zu einem drastischen Einbruch der Exporte nach China kommen, würde das zu einer wirtschaftlichen Krise führen. Problematisch ist zudem, dass ein Exporteinbruch besonders dann zu großen Verwerfungen führen kann, wenn die mit der Abhängigkeit vom chinesischen Absatzmarkt einhergehenden Risiken in volkswirtschaftlich relevanten Branchen konzentriert sind, wie es zweifelsohne in der deutschen Automobilindustrie der Fall ist.

Bei den Importabhängigkeiten sind hingegen nicht makroökonomische Daten, sondern Daten zu einzelnen Güterkategorien besonders relevant. Zu unterscheiden ist hier zwischen Gütern in Gestalt von Vorprodukten und Rohstoffen, die in Deutschland weiterverarbeitet werden, und Gütern, die in Deutschland konsumiert werden. Bei den Gütern in Gestalt von Vorprodukten und Rohstoffen besteht das Risiko, dass ein chinesischer Exportstopp zu Produktionsunterbrechungen führen könnte, die sich negativ auf das Wirtschaftswachstum auswirken würden. Relevant ist in diesem Zusammenhang unter anderem die Abhängigkeit Deutschlands vom Import Seltener Erden aus China.

Zudem könnten chinesische Exportstopps dazu führen, dass Produkte mit hoher Relevanz für die Versorgung der Bevölkerung nicht länger hergestellt werden könnten, bspw. im Falle eines Exportstopps von Rohstoffen, die für die Produktion von Arzneimitteln benötigt werden. Risiken für die Versorgungssicherheit könnten auch durch Exportstopps von Konsumgütern, bspw. im Bereich von Medizinprodukten wie Atemschutzmasken, entstehen.

Für die Industrie relevante Rohstoffe und Vorprodukte können ebenso wie für die Versorgung der Bevölkerung benötigte Konsumgüter als kritische Güter eingestuft werden, für die gilt, dass Lieferunterbrechungen auch dann erhebliche Risiken mit sich bringen, wenn der Wert der Güter gering ist. Als besonders hoch sind diese Risiken einzuschätzen, wenn ein großer Anteil der jeweiligen Güterkategorie aus China bezogen wird, Lieferungen aus China nicht oder nur eingeschränkt durch Lieferungen aus anderen Ländern ersetzt werden können, keine Möglichkeit zur Produktion der jeweiligen Güter in Deutschland besteht und nicht auf strategische Reserven zurückgegriffen werden kann.

Ein chinesischer Exportstopp von Konsumgütern ohne kritische Relevanz, bspw. in Gestalt von Spielzeug, Unterhaltungselektronik oder Möbeln, hätte eine vergleichsweise geringe Bedeutung. Sollte er sich über einen längeren Zeitraum erstrecken, könnte die Substitution der vormals aus China importierten Güter durch Güter aus Ländern mit höheren Lohnkosten allerdings zu einem weiteren Anstieg der Inflationsrate führen.

Wirtschaftliche Risiken aus dem Bestand deutscher Direktinvestitionen in China ergeben sich vor allem dadurch, dass deutsche Unternehmen im Konfliktfall entweder durch chinesische Behörden oder durch vom Westen ergriffene Sanktionen dazu gezwungen werden könnten, ihre Geschäftstätigkeit in China einzustellen. Besonders negative Konsequenzen für Umsatz und Gewinn brächte ein solcher Produktionsstopp für die betroffenen Unternehmen mit sich, wenn sie gleichzeitig einen Einbruch von Exporten nach China zu verzeichnen hätten. Auch in dieser Hinsicht ist die deutsche Automobilindustrie besonders gefährdet. Zudem ist zu bedenken, dass die chinesischen Behörden im Extremfall die in China befindlichen Vermögenswerte deutscher Unternehmen verstaatlichen könnten.

Chinesische Direktinvestitionen in Deutschland hingegen bedeuten ein Sicherheitsrisiko, wenn sie chinesischen Unternehmen – und über diese auch dem chinesischen Staat – Zugriff auf kritische Infrastruktur erlauben. Als besonders riskant sind solche Investitionen zu bewerten, wenn dieser Zugriff im Konfliktfall – beispielsweise aufgrund technischer Hindernisse – nicht effektiv entzogen werden könnte. Zudem können sich auch aus der Verwendung von chinesischer Technologie in Bereichen der kritischen Infrastruktur Sicherheitsrisiken ergeben. Als Beispiel sei hier die Verwendung von Ausrüstung des chinesischen Technologieunternehmens Huawei im deutschen 5G-Mobilfunknetz genannt.

Bei der Einschätzung der sich aus den genannten Verflechtungen ergebenen Risiken ist zu bedenken, dass gegenseitige Abhängigkeiten grundsätzlich geringere Risiken mit sich bringen als einseitige Abhängigkeiten. In die Risikokalkulation muss allerdings auch die Bereitschaft der Regierung sowie der Bevölkerung Deutschlands und Chinas einbezogen werden, zum Zweck der Erreichung politischer, militärischer oder ideologischer Ziele wirtschaftliche Kosten in Kauf zu nehmen. Da die chinesische Regierung zunehmend bereit erscheint, der Bevölkerung solche Kosten aufzubürden, sind wirtschaftliche Abhängigkeiten Chinas von Deutschland nur begrenzt dazu geeignet, die sich aus den wirtschaftlichen Abhängigkeiten Deutschlands von China ergebenen Risiken zu reduzieren.

Aus den vorangehenden Überlegungen lässt sich ableiten, dass es für eine Reduktion der Verletzlichkeit Deutschlands gegenüber China nicht ausreicht, Absatz- und Beschaffungsmärkte mittelfristig zu diversifizieren. Um für einen möglichen Konflikt gewappnet zu sein, ist es darüber hinaus erforderlich, Zugriffsmöglichkeiten chinesischer Unternehmen auf kritische Infrastruktur in Deutschland so bald wie möglich zu identifizieren und zu beheben. Kurzfristig aber sollte der Fokus darauf gelegt werden, in Erfahrung zu bringen, welche für die Versorgungssicherheit unerlässlichen Güter vornehmlich aus China importiert werden, und strategische Reserven dieser Güter anzulegen. Für ein solches Vorgehen spricht nicht nur die Tatsache, dass sich aus dieser Abhängigkeit eine besonders große Verletzlichkeit ergibt. Es bietet sich auch an, weil die Bundesregierung diese Maßnahme weitgehend autonom umsetzen könnte, wohingegen sie bei der Reduktion anderer Arten von Abhängigkeit auf die Kooperation von Unternehmen angewiesen ist. Zudem ist davon auszugehen, dass zumindest ein Teil der benötigten Güter relativ günstig erworben werden kann. Darüber hinaus könnte der Aufbau solcher strategischer Reserven ohne Weiteres mit pandemiebedingten Lieferkettenunterbrechungen begründet werden, sodass er nicht als Affront gegenüber China verstanden werden müsste. Die Bundesregierung sollte also so schnell wie möglich mit dem Aufbau solcher Reserven beginnen, da sie dadurch eine große Schutzwirkung zu überschaubaren Kosten erzielen kann.

Prof. Dr. Sandra Heep lehrt Wirtschaft und Gesellschaft Chinas an der Hochschule Bremen.

[1] Eine genauere Einschätzung der Handelsabhängigkeit erfordert die Analyse von Daten, die nicht nur Waren, sondern auch Dienstleistungen berücksichtigen und sich zudem auf die gesamte Wertschöpfungskette beziehen.

[2] Siehe hierzu auch Adam Tooze und Brad Setser.

Beiträge der Reihe Deutschland – China

#DeutschlandChinaStrategie

Nr. 1: Thomas Bonschab und Robert Kappel (2022), Deutschlands neue China-Strategie steht vor der Tür – eine Polemik. https://weltneuvermessung.wordpress.com/2022/11/17/deutschlands-neue-china-strategie-steht-vor-der-tur-eine-polemik/

Nr. 2: Robert Kappel und Thomas Bonschab (2022), Wachsende wirtschaftliche Interdependenzen zwischen Deutschland und China, https://weltneuvermessung.wordpress.com/2022/11/29/wachsende-wirtschaftliche-interdependenzen-zwischen-deutschland-und-china/

Nr. 3: Theo Rauch (2022), Frieden sichern, sich für Menschenrechte einsetzen und gemeinsam globale Probleme lösen – wie geht das mit China? https://weltneuvermessung.wordpress.com/2022/12/04/frieden-sichern-sich-fur-menschenrechte-einsetzen-und-gemeinsam-globale-probleme-losen-wie-geht-das-mit-china/

Weitere Beiträge zu China/Deutschland:

Thomas Bonschab: China – Zukunftsmodell oder Albtraum. https://weltneuvermessung.wordpress.com/2022/09/09/china-zukunftsmodell-oder-albtraum/

Gerhard Stahl: 2049 – die chinesische Vision. Über die langfristige Entwicklungsstrategie eines autoritären Systems. https://weltneuvermessung.wordpress.com/2022/09/09/china-zukunftsmodell-oder-albtraum/

Thomas Bonschab: Industriepolitik „Made in China“ – Ein eher unbekanntes Feld – Weltneuvermessung https://weltneuvermessung.wordpress.com/2022/02/21/2309/

Robert Kappel, Helmut Reisen und Thomas Bonschab: Was bleibt im Sieb? Deutsche Entwicklungszusammenarbeit mit China. https://weltneuvermessung.wordpress.com/2019/10/31/was-bleibt-im-sieb-deutsche-entwicklungszusammenarbeit-mit-china/

USA – Afrika: Amerika im Hintertreffen

16. Dezember 2022 - 11:38

USA – Afrika – Amerika im Hintertreffen

Robert Kappel

Die US-Afrikapolitik dümpelte viele Jahre vor sich hin. Nachdem der ehemalige Präsident Trump Afrika noch als „Drecksloch“ beschimpfte, sich nie auf dem Kontinent blicken ließ und Afrika nur als Gegenstand einer antichinesischen Kampagne wahrnahm, will Präsident Biden nun die Weichen neu stellen. Im zweiten US-Afrikagipfel – acht Jahre nach dem Gipfel im Jahr 2014 unter Präsident Obama – will die Regierung Biden eine neue Agenda mit den afrikanischen Ländern schmieden. Im Gegensatz zur Afrikapolitik der Vorgängerregierung, die Afrika offen ablehnend gegenüberstanden, ist die neue Strategie ein Versuch, sich Afrika wieder stärker zuzuwenden. Vom 13.-15. Dezember trafen sich afrikanische Staatschef in Washington mit der amerikanischen Regierung. Die Gegensätze konnten nicht deutlicher sein.

Bricht die neue US-Afrikastrategie mit dem Status Quo?

Im August 2022 hatte das Weiße Haus die „U.S. Strategy Toward Sub-Saharan Africa“ vorgestellt.[1] Im Kern formuliert die Strategie eine Vision für eine amerikanisch-afrikanische Partnerschaft. Wurde Afrika in den letzten zwei Jahrzehnten eher stiefmütterlich behandelt, so nimmt die amerikanische Außenpolitik nun verspätet die globale Bedeutung Afrikas wahr. Die US-Politik betont in ihrer Strategie die schnell wachsende Bevölkerung des Kontinents, den Aufstieg Afrikas mit beträchtlichen natürlichen Ressourcen und den erheblichen Stimmenanteil in den Vereinten Nationen (28% aller Stimmen). Das Dokument ist voller Hinweise auf den Vormarsch der Großmächte China und Russland, die ihren Einfluss auf dem Kontinent deutlich ausgeweitet haben. So liefert Russland knapp 50% aller Waffen. China ist zu einem wichtigen Investor auf dem Kontinent geworden. In dem Dokument werden Chinas „schädliche Aktivitäten“ benannt und Russlands „Desinformationsstrategie“. Dass die Hälfte der afrikanischen Länder die russische Invasion in der Ukraine nicht verurteilt haben, ist der amerikanischen Politik negativ aufgestoßen. Sie wollen nun die „hohen Standards, werteorientierten und transparenten“ Initiativen der Vereinigten Staaten und ihrer Verbündeten stärker in die Waagschale werfen.

Die neue Strategie umreißt vier strategische Ziele: (1) transparente Regierungsführung; (2) Demokratie und Sicherheitsprioritäten; (3) wirtschaftliche Erholung nach der Pandemie und (4) Unterstützung bei der Anpassung an den Klimawandel. Um diese Ziele zu erreichen, erwägt die Regierung neue Instrumente anzuwenden, indem die Zivilgesellschaft und die afrikanische Diaspora eingebunden und gestärkt werden, der Privatsektor stärker einbezogen wird und eine Neuausrichtung der wirtschaftlichen und politischen Agenda auf urbane Zentren erfolgt. Die Strategie betont sogar eine „amerikanisch-afrikanische Partnerschaft“. Man wolle „Zuhören“, mehr umfassende Konsultationen und mehr Verständnis für die legitimen wirtschaftlichen, politischen und sicherheitspolitischen Anliegen der afrikanischen Entscheidungsträger entwickeln. Insbesondere mit der Afrikanischen Union (AU) soll die Zusammenarbeit vertieft werden, um anhaltende Herausforderungen zu bewältigen. Ein wichtiger Aspekt ist die Anerkennung der klimatischen Herausforderung Afrikas. Man wolle die Sorgen und Realitäten des Kontinents anerkennen, denn Afrika sei nur für einen Bruchteil der weltweiten Emissionen verantwortlich, trage aber die Kosten. Zugleich erklärt die Strategie, den Energiebedarf durch verschiedene Technologien zu decken, wozu „erneuerbare Energien sowie Gas-Strom-Infrastruktur“ gehören. Darin unterscheidet sich die US-Strategie deutlich von der EU-Agenda, die verstärkt auf grüne Energie setzt.

Mit der ersten Säule verpflichten sich die Vereinigten Staaten, mit ihren afrikanischen Partnern zusammenzuarbeiten, um beispielsweise eine unabhängige Justiz zu stärken. Die zweite Säule, Demokratie und Sicherheit, unterstreicht den Zusammenhang zwischen schlechter Regierungsführung, Korruption, Menschenrechtsverletzungen und dem wachsenden Einfluss „bösartiger Akteure“. Die Förderung von Demokratie und Sicherheit bleibe eine große Herausforderung angesichts der Instabilität in der Sahelzone und der Tatsache, dass es nur acht Länder in Subsahara-Afrika gibt, die von Freedom House als frei eingestuft werden. Die dritte Säule zielt darauf ab, die afrikanischen Länder in die Lage zu versetzen, sich nachhaltig von COVID-19 zu erholen und die wirtschaftlichen und sozialen Folgen abzumildern. Die vierte Säule unterstützt den Naturschutz, die Klimaanpassung und eine angemessene Energiewende auf dem Kontinent. Kurzfristig wollen die USA auch die wirtschaftliche Erholung nach der Pandemie durch mehr Handel und Investitionen hochfahren und die Schaffung von Arbeitsplätzen befördern. Dabei ist die eigentliche Motivation des neuen Ansatzes unübersehbar: Das Bestreben, amerikanische Investitionen zur Ausbeutung wichtiger Mineralien wie Kobalt, Nickel, Bauxit und Lithium zu erhöhen, um die Abhängigkeit von China zu reduzieren. So ist beispielsweise. Guinea der weltweit größte Bauxitproduzent mit ca. 1/3 der Weltproduktion. In der DR Kongo finden sich große Vorkommen von Kobalt und Nickel.

Geht es voran?

Ein entscheidender Erfolgsindikator für die intendierten Umsteuerungen wird sein, wie die zahlreichen Programme neu aufgestellt werden und ob die erforderlichen Finanzmittel zur Verfügung stehen.[2] Mit AGOA (African Growth and Opportunity Act) gewährt die USA seit 2000 einseitig Zollerleichterungen für Importe aus rund 40 südlich der Sahara gelegenen Ländern Afrikas. Die Liste der AGOA-Produkte umfasst hauptsächlich Rohstoffe, industrielle Vorprodukte, Textilerzeugnisse und Bekleidung. Better Utilization of Investments Leading to Development (BUILD) stärkt die Entwicklungsfinanzierungskapazitäten der USA in einer neuen Bundesbehörde, um die Entwicklungsherausforderungen und außenpolitischen Prioritäten der Vereinigten Staaten zu bewältigen. Die U.S. International Development Finance Corporation (DFC) ist eine Agentur, die innovative Finanzprodukte einführt, um privates Kapital zu höheren Investitionen in Entwicklungsländern zu animieren. President’s Emergency Plan for AIDS Relief (PEPFAR) will die Aidsbekämpfung verstärken und plant, 300.000 Gesundheitsfachkräften auf dem Kontinent als Teil der Bemühungen zur Stärkung der Gesundheitssysteme auszubilden. Prosper Africa, das während der Trump-Administration ins Leben gerufen wurde, hat die Aufgabe, den Handel zwischen den USA und Afrika in beide Richtungen zu steigern. , Power Africa kümmert sich um den Ausbau der Elektrizität. Die von der G7-Gruppe initiierte PPII (Partnership for Global Infrastructure and Investment) zielt auf ein Programm gegen die BRI Chinas und wird von den USA unterstützt. D.h. dass die USA bislang vor allem traditionelle Entwicklungszusammenarbeit förderte, nun aber langsam beginnt umzusteuern. Eric Olander vom China Africa Project kritisiert diese Konzepte als „Innovationswüste, die in der US-Afrikapolitik herrscht“.[3]

Politische Realitäten drängen sich auf

Die Reform des UN-Sicherheitsrats (UNSC) wird schon seit langem von vielen Mitgliedern der internationalen Gemeinschaft gefordert, aber die Rufe nach einer Überarbeitung der Institution sind angesichts des erneuten Interesses an einer Demokratisierung des internationalen Systems und der Beseitigung historischer Ungerechtigkeiten in seinen Kerninstitutionen lauter geworden. Im September 2022 erklärte Präsident Biden vor der Generalversammlung der Vereinten Nationen, dass die USA eine Reform des Sicherheitsrats unterstützen würden – und erwähnte dabei insbesondere die Aufnahme ständiger Mitglieder aus Afrika. Die Strategie der Biden-Administration gegenüber den afrikanischen Ländern südlich der Sahara erkennt an, dass es „unmöglich ist, die entscheidenden Herausforderungen der heutigen Zeit ohne afrikanische Beiträge und Führung zu bewältigen“.

Das multilaterale System, das mit der UN-Charta geschaffen wurde, hat fast von Anfang an unter einer Legitimationskrise gelitten. Das System ist sowohl in seiner Konzeption als auch in seiner Funktionsweise westlich geprägt. Doch der schwindende Einfluss des Westens und der Aufstieg neuer, aufstrebender Mächte haben dazu geführt, dass diese Machtdynamik veraltet ist und nicht mehr mit der aktuellen Realität übereinstimmt. Für die afrikanischen Staaten stellt das Fehlen auch nur eines einzigen ständigen Sitzes im UN-Sicherheitsrat eine der größten Ungerechtigkeiten dar, denen die afrikanischen Staaten in der multilateralen Ordnung ausgesetzt sind. Ein Großteil der Tagesordnung des UN-Sicherheitsrats betrifft Afrika, aber die Afrikaner, die von den Entscheidungen des Gremiums direkt betroffen sind, haben nur wenig Mitspracherecht bei den Ergebnissen.

Afrika hat seit mehr als 17 Jahren versucht, Veränderungen innerhalb des bestehenden UN-Systems durchzusetzen. Die Afrikanische Union gab im Jahr 2005 eine Erklärung ab, in der die afrikanischen Staaten eine gemeinsame Position zur Reform des Sicherheitsrats einnahmen. Der sogenannte Ezulwini-Konsens legt fest, was eine „vollständige Vertretung“ Afrikas im Sicherheitsrat bedeutet: Zwei ständige Sitze mit Vetorecht, sowie fünf nicht-ständige Sitze.

USA verlieren und China gewinnt an Einfluss

Wie strategisch unbeholfen der Ansatz der US-Regierung ist, wird sichtbar, wenn man sich das Vorgehen Chinas und der Europäischen Union ansieht. China veranstaltet seit dem Jahr 2000 alle drei Jahre das Forum für die chinesisch-afrikanische Zusammenarbeit (FOCAC), das weithin als wichtiges Mittel zur Förderung der chinesischen diplomatischen und kommerziellen Interessen angesehen wird.

China hat sein Engagement in Afrika seit über 20 Jahren systematisch ausgebaut. Ab den späten 1990er Jahren intensivierte China sein kommerzielles Engagement, das 2013 mit der BRI (Belt and Road Initiative) formalisiert wurde. Die BRI zielt darauf ab, wirtschaftlichen und politischen Einfluss zu gewinnen und Handelsbeziehungen auszubauen. Zu den wichtigsten Aktivitäten gehören die Vergabe von Krediten für die Entwicklung der Infrastruktur sowie die Rohstoffgewinnung durch chinesische Bergbau- und Energieunternehmen. China hat seine Präsenz in fast allen afrikanischen Ländern ausgebaut. Der chinesische Einfluss in Afrika ist seit mehr als zwei Jahrzehnten gewachsen, während der Einfluss der USA abgenommen hat. China ist nach Europa Afrikas größter Handelspartner. Chinas Handel mit Afrika ist viermal höher als der Handel zwischen den USA und Afrika.

Quelle: David Luke (2023), How Africa Trades, London.

China ist ein wichtiger Investor, der Hunderttausende von afrikanischen Arbeitsplätzen geschaffen hat. Obwohl die chinesische Kreditvergabe an afrikanische Länder in letzter Zeit zurückgegangen ist, bleibt China der bei weitem größte Kreditgeber für afrikanische Länder. Es ist zu erwarten, dass Chinas kommerzielle Aktivitäten in Afrika weiter zunehmen werden, insbesondere angesichts des Bedarfs an Rohstoffen zum Ausbau der eigenen Industrie. 

Quelle: Data: Chinese Investment in Africa — China Africa Research Initiative (sais-cari.org)

US-Unternehmen sind in bestimmten Branchen wie dem Straßen- und Brückenbau gegenüber chinesischen schlicht nicht wettbewerbsfähig. Chinesische Firmen haben niedrigere Kostenstrukturen und profitieren von jahrzehntelanger Erfahrung in Afrika. Allerdings: Einige US-Unternehmen sind wettbewerbsfähig, unter anderem in den Bereichen Gesundheit, Finanztechnologie und erneuerbare Energien.

Quelle: EU – Africa trade relationship – factsheet (europa.eu)

Im geopolitisch hochrelevanten militärischen Bereich sieht das Bild indes anders aus. Im Jahr 2017 hat China in Dschibuti gerade einmal seinen ersten Militärstützpunkt errichtet (die USA haben 15 Stützpunkte). Es soll Pläne für einen Stützpunkt in Äquatorialguinea geben. Dort haben chinesische Unternehmen Hafenanlagen gebaut und modernisiert. Äquatorialguinea ist bei China verschuldet, was Spekulationen aufkommen lässt, dass China seinen wirtschaftlichen Einfluss nutzen könnte, um einen Hafen zu erwerben. Dies veranlasste die Regierung Biden, ihr Engagement gegenüber Äquatorialguinea zu verstärken. In diesem Themenfeld dürfte wohl der größte Hebel des amerikanischen Einflusses auf dem Kontinent sein.

Die meisten afrikanischen Länder wünschen sich gute Beziehungen sowohl zu den Vereinigten Staaten als auch zu China. Die afrikanischen Staats- und Regierungschefs erinnern sich mit Sorge an den Kalten Krieg, als die Vereinigten Staaten und die Sowjetunion Stellvertreterkriege in Afrika führten. Einige Afrikaner sehen China als ein positives Entwicklungsmodell an. Dieser positive Eindruck wird von der chinesischen Diplomatie in ganz Afrika aktiv kultiviert.

Ein großer Vorteil der Vereinigten Staaten ist ihre große afrikanische Diaspora, von denen viele Handelsbeziehungen mit Afrika unterhalten. Auf dem Gipfel wurde die Diaspora als wichtiger Akteur einbezogen.

Quelle: UNCTAD: World Investment Report 2022, Investitionen.UNCTAD.Bericht.WIR2022-Regional_trends_Africa_en.pdf

Partner Afrika

China hat die Vereinigten Staaten in Sachen Handel und Investitionen deutlich hinter sich gelassen. Durch die großen Infrastrukturinvestitionen hat China das Wachstum afrikanischer Länder befördert. Dadurch sind zahlreiche Länder auch in eine gefährliche Schuldenkrise geraten, nicht nur in China, sondern auch beim IWF und der Weltbank sowie europäischen Banken. Dieser Abhängigkeit von den wachsenden chinesischen Wirtschaftsaktivitäten sowie der Unterstützung des Ausbaus von Straßen, Eisenbahnen, Elektrizität, Krankenhäuserhaben die Europäer wie die USA kaum etwas entgegenzusetzen. Lediglich militärisch haben die USA Gewicht, eine allerdings nicht zu unterschätzende Ressourcen im geostrategischen Wettlauf um Afrika. Schaffen die USA es, ihre soft power (Kultur, Kooperation mit der Diaspora, Wissenschaftsaustausch) auszuweiten und schaffen sie es, für afrikanische Probleme bessere Strategien gemeinsam mit der AU und den einzelnen Staaten anzubieten als China oder die Europäer, und schaffen sie es, endlich ihre gönnerhafte Attitüde abzubauen sowie ihre Afrikakapazitäten auf das Niveau Chinas und das der EU hochzufahren, erst dann werden sie ein wirklicher Partner Afrikas sein. Denn im Kampf gegen die Folgen der Klimakrise, in der Industrialisierung Afrikas, im Kampf gegen Armut und Hunger und für Jobs, werden die USA eine Rolle spielen können. Gegenwärtig sehen die afrikanischen Staaten mehr Potential für ihre Kooperation mit China und der EU, Japan, Indien, der Türkei und den Golf-Staaten als mit den USA. Präsident Biden hat die Fehler der Vergangenheit auszubaden, hat aber weder die geeignete Konzeption noch die Finanzmittel hinterlegen können, um die Kooperation auf neue Beine zu stellen. Verpasste Chancen, denn Afrika hat eine wachsende und gut gebildete Erwerbsbevölkerung. Millionen Menschen sind aus der Armut in die Mittelschicht aufgestiegen. Afrika beherbergt die jüngste Bevölkerung der Welt. Das derzeitige Durchschnittsalter in Afrika liegt bei 18,8 Jahren gegenüber 30 Jahren weltweit. Zahlreiche Länder haben eine starke Stellung bei den seltenen Metallen. Mehr als zwei Drittel der weltweiten Kobaltvorkommen – ein wichtiger Bestandteil von Lithium-Ionen-Batterien – befinden sich im Kongo, und mehr als ein Drittel der weltweiten Bauxitvorkommen – wichtig für die Aluminiumproduktion – liegen in Guinea.

Präsident Trump war der erste amerikanische Präsident seit Präsident Reagan, der Afrika nicht besuchte. Seit dem Amtsantritt von Präsident Biden, gab es verstärkte US-Diplomatie. Mit Besuchen in Kenia, Nigeria, Senegal, Marokko, Algerien, Südafrika, der DR Kongo und Ruanda hat Außenminister Antony Blinken Afrika so oft besucht wie kein anderer Außenminister zuvor. Zudem haben sich eine Reihe hochrangiger amerikanischer Beamter mit ihren afrikanischen Amtskollegen Themen wie Terrorismusbekämpfung, Klimawandel, Ernährungssicherheit, strategische Mineralien, demokratische Regierungsführung und Menschenrechte ausgetauscht.

Das wirtschaftliche und machtpolitische Engagement Chinas in Afrika ist den politischen Entscheidungsträgern in den USA seit langem bekannt, aber sie haben nun lediglich mit einer Geostrategie gegen China agiert und nicht mit einem glaubwürdigen Programm der Kooperation mit afrikanischen Staaten. Im Jahr 2018 veröffentlichte die Trump-Administration ihre „A New Africa Strategy: Expanding Economic and Security Ties on the Basis of Mutual Respect“.[4] Diese Strategie diente eher dazu, China zu bekämpfen, als sich mit Afrika auseinanderzusetzen. Trumps Strategie wurde von der Regierung Biden weitgehend beibehalten. Jetzt könnten die Weichen neu gestellt werden.

Noch etwas ist von Bedeutung. Wenn Präsident Biden seine Ankündigungen wahrmachen kann, die AU in die G20 und einige afrikanische Ländern in den UN-Sicherheitsrat aufzunehmen, dann wäre dies ein erster wichtiger Schritt in der Neuorientierung der amerikanischen Afrikapolitik. Wie viel neues Geld die Regierung Biden für diese Programme in Zukunft zur Verfügung stellen kann, ist unklar. Da der Kongress gespalten ist, wird es eine Herausforderung sein, neue Mittel für die Afrika-Programme genehmigt zu bekommen.

Literatur

Bola A. Akinterinwa (2022), Veto Powers’ Foreign Policy Calculations in Africa: The New US Strategy of Divide and Rule – THISDAYLIVE

Thomas Bonschab und Robert Kappel (2020), Europas Wirtschaftsbeziehungen mit Afrika: zu wenig und zu asymmetrisch, aber bedeutsamer – Weltneuvermessung (wordpress.com)

Solomon Dersso, Tim Murithi und Susan Stigant (2022), United States Institute of Peace 8.12.2022. Will the U.S.-Africa Summit Address U.N. Security Council Reform? | United States Institute of Peace (usip.org).

David Luke (2023), How Africa Trades, London.

Ebenezer Obadare (2022), Council of Foreign Relations 12.12.2022, Putting African Aspirations First | Council on Foreign Relations (cfr.org)

The White House (2022):  U.S.-Africa Leaders Summit: Strengthening Partnerships to Meet Shared Priorities | The White House

The White House (2022):   U.S.-Strategy-Toward-Sub-Saharan-Africa-FINAL.pdf (whitehouse.gov)

UNCTAD: World Investment Report 2022, Investitionen.UNCTAD.Bericht.WIR2022-Regional_trends_Africa_en.pdf

Zainab Usman (2022), Carnegie Endowment for International Peace, 11.8.2022, The New U.S. Africa Strategy Breaks From the Status Quo—With Some Perplexing Stumbles – Carnegie Endowment for International Peace

Christian von Soest (2021), Das Ende der Apathie: Die neue US-Afrikapolitik unter Joe Biden, Hamburg: GIGA Focus Afrika 2: 1-10.

[1] U.S.-Strategy-Toward-Sub-Saharan-Africa-FINAL.pdf (whitehouse.gov)F

[2] Siehe die Übersicht aller neu geplanten Maßnahmen: The White House (2022):  U.S.-Africa Leaders Summit: Strengthening Partnerships to Meet Shared Priorities | The White House

[3] Adva Saldinger und Omar Mohammed  (2022), African leaders come to Washington as US tries to reset relationship | Devex

[4] https://www.heritage.org/global-politics/report/new-africa-strategy-expanding-economic-and-security-ties-the-basis-mutual

Wo die Zukunft Afrikas liegt

6. Dezember 2022 - 10:25

Wo die Zukunft Afrikas liegt

Robert Kappel

In dieser Woche weilt Wirtschaftsminister Habeck in Namibia und Südafrika, vor ein paar Monaten besuchte Bundeskanzler Scholz den Senegal und die Ministerin für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, Svenja Schulze, reiste bereits in mehrere Länder, um die deutsch-afrikanische Kooperation zu vertiefen. Am 25. Januar 2022 will sie auch die neue Afrikastrategie vorstellen. Grund genug nochmal nachzuhaken. Robert Habeck warnt vor »grünem Energie-Imperialismus«. Er möchte in Namibia eine Kooperation zur Produktion von »grünem« Wasserstoff voranbringen. Deutschland soll sich aber deutlich von anderen »energiehungrigen« Ökonomien unterscheiden. Wenn das gelänge, wäre das vielleicht die entscheidende Wende in der deutschen Afrikapolitik.

Alle Welt entdeckt Afrika. Nachbar- und Zukunftskontinent. Und tatsächlich: Afrika befindet sich in einem unglaublichen Wandlungsprozess. Aber dieser Wandel ist noch von der alten Dynamik geprägt: Investitionen in fossile Energien und Rohstoffe. Diese Investitionen spiegeln die afrikanischen Asymmetrien: Die meisten chinesischen, amerikanischen und europäischen Investitionen sind Rohstoff- und Energieinvestitionen. Lediglich Deutschland ist stärker in der verarbeitenden Industrie, bspw. Automobilproduktion in Marokko, Ägypten und Südafrika, tätig. Zwischen Kapstadt und Kairo aber gibt es fast keine ausländischen Investitionen (Ausnahme Rohstoffländer wie Nigeria, Kongo), weil die Märkte der meisten afrikanischen Ländern sehr klein sind.

Aber die entscheidenden Veränderungen sind ganz woanders zu entdecken. Afrika macht eine große Transformation durch, die auf grundlegenden Veränderungen beruht, die nichts mehr mit der alten Zeit nach der Unabhängigkeit zu tun haben.

1. Auf dem Kontinent gibt es Hunderte Millionen von gut ausgebildeten Arbeitskräften, die oft nicht angemessen beschäftigt werden. Dennoch nehmen diese jungen Menschen die Veränderung in Angriff. Sie gründen Unternehmen, oft innovatives Unternehmertum. Sie haben Netzwerke über die Grenzen hinweg. Sie nehmen die Dinge in die Hand. Ihre Aktivitäten strahlen auch in die Nachbarländer aus – ein Brodelpott von Ideen.

2. Die meisten AfrikanerInnen sind nicht gegen Europa eingestellt, aber sie sehen das Versagen Europas, denn Europa hat wirtschaftlich zu wenig von dem geliefert, was Afrika benötigt. In vielen afrikanischen Ländern werfen die Menschen Europa scheinheiliges Verhalten vor. Große Worte ohne substanzielle Veränderungen. Europa will alles grün und klimaneutral machen und investiert dann in fragwürdige Rohstoff- und Energiebereiche und verschärft damit die Folgen der Klimakrise. Besonders in den ehemaligen französischen Kolonien wollen die Menschen nichts mehr von Frankreich hören. Die Stimmen in Mali und Burkina Faso oder Senegal sind unüberhörbar. Also ist Umdenken angesagt. Im Übrigen werden auch China und Russland wegen ihres imperialen Agierens zunehmend auf der Anklagebank sitzen.

3. Zwischen Abidjan und Lagos oder zwischen Monrovia und Douala entwickelt sich eine riesige Agglomeration mit bald 400 Millionen Menschen. Dazu kommen Zentren wie Dakar, zusätzlich zu Casablanca, Kairo, Luanda, Nairobi oder Addis Abeba und die vielen Mittelstädte, in denen die ländlichen Migranten Jobs suchen. Die Produktivität steigt, die Einkommen wachsen, die Wirtschaften brummen, der Austausch innerhalb des Kontinents wird immer größer. Intra-industrieller Austausch. Denn der Handel zwischen Afrikas Ökonomien ist vor allem Fertigwarenhandel, ganz anders als der Handel zwischen Afrika und der Europäischen Union oder China. Afrika führt vor allem Rohstoff- und Energie aus und importiert vorwiegend Maschinen, Fertigwaren und Kfz-Teile. Asymmetrische Beziehungen, die die afrikanischen Länder seit langem überwinden wollen. Jetzt setzen sie auf die Afrikanische Kontinentale Freihandelszone (AfCFTA). Eine Mammutaufgabe, zu der Deutschland bereits beiträgt.

Alle Welt schaute immer auf die Ökonomien, die von Rohstoffexporten abhängig sind. Das stimmt – keine Frage. Rohstoffe und Energie spielen eine sehr wichtige Rolle. Exporte bringen Devisen. Rohstoffexporte und ausländische Investitionen in die Rohstoffsektoren dominieren in vielen Ländern, aber es gilt jetzt die neuen Dynamiken wahrzunehmen. Nicht nur wegen der Arbeitskräfte, denn Rohstoff- und Energieproduktion sowie große Infrastrukturprojekte schaffen kaum Jobs, sind klimaschädlich und kosten mehr als sie nutzen.

Es brummt. Die Zentren strahlen aus. In den meisten Ländern ist die Wertschöpfungstiefe noch nicht besonders tief, aber gerade in den Agglomerationen, wo sich Kapital sammelt und die talentiertesten Arbeitskräfte auf Arbeitsmärkte strömen, entstehen externe Effekte, dort breiten sich Ideen aus, dort wachsen die Mittelschichten und die Klein- und Mittelunternehmen, die die Jobs vor Ort schaffen. Produktivitätswachstum wird durch industrielle Cluster befördert. Eine neue Dynamik, die vom Tourismus, den Nahrungsmittelindustrien, den Transport- und Mediensektoren, den IKT-Bereichen – Industrien ohne Schornsteine – angeheizt wird. Lokale Unternehmen investieren, der Handel brummt und die Märkte werden größer.

Antizipieren heißt verstehen lernen

Es gilt jetzt auch für Europa die Weichen neu zu stellen und vor allem zu antizipieren, wohin die afrikanische Reise geht. Antizipieren heißt verstehen lernen und nicht weiter in alten Bahnen agieren. Europa und Afrika können profitieren und besser zusammenarbeiten, wenn die Europäer die neuen Dynamiken besser verstehen lernen und die afrikanischen Länder besser an ihren Kernproblemen arbeiten. Für die deutsche Wirtschaft heißt dies, vor allem langfristig zu investieren und mit lokalem Unternehmertum zusammen zu arbeiten. Verknüpfungen herstellen in Wertschöpfungsketten, Unteraufträge mit lokalen Unternehmen organisieren, um langfristig vom entstehenden Industrialisierungsschub gerade in den afrikanischen Großagglomerationen dabei zu sein. Weg von den Rohstoffen und Energie hin zu Industrie- und Dienstleistungsinvestitionen in Kooperation mit lokalen Klein- und Mittelunternehmen. Denn afrikanische Unternehmer kennen die lokalen Märkte, sie haben Netzwerke auch über die Grenzen hinweg. Entwicklungspolitik kann eine Rolle einnehmen, vor allem wenn sie sich fokussiert: D.h. Wirtschaftskooperation mit dem Ziel der Schaffung von Jobs. Das ist das Einzige, was man von uns erwartet und nicht Intervention in die inneren Angelegenheiten nach unserem Gusto und unseren Werten.  

Durch jede Million an Investitionen aus Deutschland werden bisher im Durchschnitt gerade vier neue Arbeitskräfte in Afrika eingestellt. Dennoch: Deutschland hat einen komparativen Vorteil, denn französische und chinesische Unternehmen schaffen nicht einmal die Hälfte.[1] Eine gute Ausgangsposition für einen ganz neuen Schub der deutschen wirtschaftlichen Aktivitäten. Investoren können sich also am Aufstieg Afrika beteiligen und zugleich einen deutlichen Beitrag auch zur Wohlstandsmehrung in afrikanischen Ländern leisten, wenn sie die Wertschöpfung vor Ort durch Weiterverarbeitung, durch Unteraufträge an lokales Unternehmertum ausweiten. So lässt sich auch Technologie nach Afrika transferieren und zugleich neues Wissen in Afrika auflesen. Denn in den Agglomerationen spielt die Musik, Innovationen und neue Geschäftsideen. Das sollten wir antizipieren und entsprechend und unsere Handelspolitik, Agrarpolitik und Entwicklungspolitik ändern. Werte und Jobs schaffen. Antizipieren, wohin die Reise geht. Die Optionen endlich begreifen und vom post-kolonialen Denken wegkommen. Der Blick in Westafrikas große Agglomeration hilft zu verstehen, dass wir Chancen haben, dort mitzuwirken, in dem wir den Blick auf das Wesentliche lenken. Wir sollten uns auf den wirtschaftspolitischen Rahmen fokussieren, der auf Produktion, Arbeit und Lokalismus setzt statt auf Finanzen, fossile Rohstoffe, Konsum und Globalismus. Dieser hat seine Mission im Wesentlichen nicht erfüllt. Produktivismus ist die Leitlinie, d.h. es geht um die Verbreitung produktiver wirtschaftlicher Möglichkeiten in allen Regionen und für alle Beschäftigten. Im Gegensatz zum bisherigen Agieren räumt der Produktivismus den Regierungen und der Zivilgesellschaft eine wichtige Rolle bei der Erreichung dieses Ziels ein. Er stellt Produktion und Investitionen über Finanzen und die Wiederbelebung lokaler Gemeinschaften über die Globalisierung. Einhergehen sollte dieser Ansatz mit angebotsseitigen Maßnahmen zur Schaffung guter Arbeitsplätze für alle. Dies ist die Agenda afrikanischer Regierungen, der Afrikanischen Union und der Bevölkerungen und sollte auch für das deutsche Engagement in Afrika gelten. Der deutsche Wirtschaftsminister sollte – wenn er dies zu seiner Sache macht — auch die neue Afrikapolitik beeinflussen und sich gemeinsam mit der Ministerin für Entwicklungszusammenarbeit im Finanzministerium für die Abschaffung des Compact with Africa[2] einsetzen, denn dieser ist ein Fossil des ergrauten Finanzglobalismus.

Wie heißt es so schön in Bremen: wagen und winnen – buten und binnen. Nicht zögern und zucken. Nicht einfach weiter wie bisher. Hier und auf dem afrikanischen Kontinent.

[1] Siehe Robert Kappel (2021), Africa’s Employment Challenges: The Ever-Widening Gaps, Berlin: Friedrich-Ebert-Stiftung, http://library.fes.de/pdf-files/iez/18299.pdf

[2] Helmut Reisen und Robert Kappel haben bereits im Jahr 2019 den Compact umfassend kritisiert. Siehe Studie: G20 Compact with Africa – The Audacity of Hope, Berlin: Friedrich-Ebert-Stiftung: https://library.fes.de/pdf-files/iez/15748. Siehe auch Robert Kappel und Helmut Reisen (2017), Was in Hamburg fast unterging, IPG 11.7.2017. https://www.ipg-journal.de/kommentar/artikel/was-in-hamburg-fast-unterging-2160  

Frieden sichern, sich für Menschenrechte einsetzen und gemeinsam globale Probleme lösen – wie geht das mit China?

4. Dezember 2022 - 17:50

Frieden sichern, sich für Menschenrechte einsetzen und gemeinsam globale Probleme lösen – wie geht das mit China?

Theo Rauch

Beitrag 3 der Reihe Deutschland – China

#DeutschlandChinaStrategie

Seit Russlands Krieg gegen die Ukraine spitzen sich auch die Kontroversen um die deutsche Chinapolitik zu. Maßgebliche Kräfte in Politik und Medien fordern als Lehre aus der „Naivität gegenüber Putin“ nun eine härtere Gangart gegenüber China, eine Distanzierung bis hin zu einer wirtschaftlichen und politischen Abkoppelung. Andere Fraktionen mahnen zur Besonnenheit und setzen weiterhin stärker auf Kooperation. Anlässlich des Chinabesuchs von Kanzler Scholz im Oktober wurde deutlich, dass sich an dieser Frage auch die Geister innerhalb der Ampelkoalition zwischen Kanzleramt und Auswärtigem Amt, zwischen Rot und Grün, deutlich scheiden. Ähnlich unterschiedliche Einschätzungen werden zwischen den EU-Staaten deutlich.

Zur Disposition stehen dabei Konflikte zwischen unterschiedlichen außenpolitischen Zielorientierungen: Neben den klassischen Zielen Friedenssicherung, gemeinsame Lösung globaler Probleme („Weltinnenpolitik“) und nationale Eigeninteressen (vor allem wirtschaftspolitischer Art) rückte mit der grünen Außenministerin nun auch Menschenrechtsorientierung als Leitmotiv deutscher Außenpolitik ins Zentrum des Zielkatalogs. Zwar sind sich fast alle politischen Kräfte wie auch die meisten Politikwissenschaftler:innen einig, dass eine kluge Außenpolitik stets in der Kunst des Austarierens zwischen diesen Zielorientierungen bestehen sollte. Doch war die Priorisierung dieser Ziele angesichts zahlreicher Kriege seit 1990, in die westliche Demokratien mehr oder weniger stark involviert waren (Balkan, Somalia, Irak, Afghanistan, Libyen, Syrien, Mali) bzw. sich heraushielten (Ruanda, DR Kongo) immer wieder Gegenstand von Kontroversen. Welche Menschenrechtsverletzungen in welchen Weltregionen rechtfertigen welche Form militärischer oder friedensgefährdender Interventionen? Die meist eher ernüchternden menschenrechtlichen, oft auch destabilisierenden Wirkungen dieser Interventionen ließ die Debatten bis heute nicht abklingen.

Dieser Beitrag fokussiert auf die beiden Ziele Friedens- und Menschenrechtsorientierung. Am Beispiel der Politik gegenüber China werden Spannungsverhältnisse zwischen diesen Zielen aufgezeigt und Möglichkeiten und Grenzen von deren Verknüpfung erörtert.

Friedens- und Menschenrechtspolitik: Komplementarität und Konflikt

Friedens- und Menschenrechtspolitik bedingen einander: Kriege führen schlimmstmöglichen Verletzungen, wenn nicht zur Aufhebung aller Menschenrechte. Schwere Menschenrechtsverletzungen gefährden den Frieden innerhalb und zwischen Nationen.

Gleichzeitig stehen beide Ziele in einem Spannungsverhältnis: Eine einseitig menschenrechtsorientierte Außenpolitik führt tendenziell zur Missachtung des Prinzips nationalstaatlicher Souveränität und erhöht dadurch Kriegsrisiken. Eine einseitig an der Erhaltung des Friedens orientierte Außenpolitik dient tendenziell der Erhaltung des Status Quo und lässt dabei Bevölkerungsgruppen, die um ihre Menschenrechte kämpfen im Stich. Es gilt also die beiden Ziele (natürlich unter Berücksichtigung der genannten anderen außenpolitischen Zielorientierungen) zu verknüpfen [1].

Berücksichtigung geopolitischer Interessen und der Bestrebungen sozialer bzw. regionalistischer Bewegungen

Den beiden Orientierungen liegen meist unterschiedliche Betrachtungsperspektiven auf internationale Konflikte zugrunde: Verfechter einer primär friedensorientierten Außenpolitik argumentieren gerne aus einer primär geopolitischen Perspektive. Sie stellen Konfliktfelder in den Kontext eines Ringens um globale Vorherrschaft und um die Wahrung geostrategischer Interessen. Demgegenüber nehmen Verfechterinnen einer primär menschenrechtlichen Außenpolitik einen primär bürgerrechtlichen Blickwinkel ein, dem es um das Ringen von Menschen gegen Unterdrückung und Diskriminierung geht. Für die einen stehen globale Friedensordnungen und Sicherheitsarchitekturen zwischen Nationen im Fokus. Den anderen liegt die internationale Solidarität mit sozialen Bewegungen am Herzen.

Beide Perspektiven sind relevant: Soziale Bewegungen können nicht erfolgreich von außen unterstützt werden, ohne die Realität geopolitischer Interessenkonflikte zu berücksichtigen. Wir können andererseits außenpolitische Konfliktfelder nicht wirklich verstehen, ohne den Blick auf die gesellschaftlichen Dynamiken in den betreffenden Regionen zu werfen. Auch das Drängen von Menschen hin zu Veränderungen, genauso wie die Angst anderer Menschen vor Veränderungen beeinflusst den Lauf der Weltgeschichte, verursacht internationale Konflikte. Demokratische oder separatistische Bewegungen bedrohen geopolitische Interessen (Ukraine, Kurden). Letztere können Widerstandsbewegungen provozieren.

Der Konflikt mit China aus geopolitischer Perspektive

Vier Jahrzehnte chinesischer Öffnung gegenüber der Weltwirtschaft führten zu einem rasanten ökonomischen Aufstieg der Volksrepublik, verbunden mit einer Intensivierung der internationalen Verflechtung. Diese resultierte aber nicht in einer Annäherung zwischen China und dem Westen, sondern – insbesondere im letzten Jahrzehnt – zu zunehmenden Spannungen. Derzeit geht die Tendenz auch in Europa und in Deutschland hin zu mehr Konfrontation und weniger Kooperation. Geopolitische Rivalitäten und Dissens bezüglich der Menschenrechte in China sind bei diesem Konflikt eng miteinander verwoben.

Im geopolitischen Konflikt zwischen China und dem Westen geht es primär um einen großen historischen Kampf um die globale Vorherrschaft zwischen der Hegemonialmacht USA und dem aufstrebenden China. Das Interesse der USA – von den beiden großen Parteien dort nur unterschiedlich artikuliert – besteht darin, Hegemonialmacht zu bleiben. Das Interesse Chinas besteht darin, zumindest ein Mächtegleichgewicht im Rahmen einer multipolaren Weltordnung zu erlangen. Für beide Machtblöcke steht dabei die Erhaltung bzw. Mehrung des wirtschaftlichen Wohlstands auf dem Spiel [2].

Um Chinas Politik zu verstehen genügt der Verweis auf seine Bestrebungen zu einer ökonomischen und politischen Weltmacht aufzusteigen nicht. Dazu ist auch eine Betrachtung seiner geopolitischen Lage wichtig [3]:

  • Als heterogenes multiethnisches Großreich ist die Bewahrung der Einheit und der nationalstaatlichen Integrität eine unverzichtbare Voraussetzung für Chinas Großmachtambitionen. Zwar gilt dieses Interesse für jeden Nationalstaat. Für China aber ist es umstritten und daher von besonderer strategischer Bedeutung.
  • China hat zum Schutz seiner Grenzen seit jeher ein Interesse an Pufferregionen im Nord- und Südwesten (Xinjiang, Tibet) und an seiner Küste (Neutralisierung Taiwans, Nordkorea).
  • Hinsichtlich Taiwans besteht das Interesse darin, zumindest die langfristige Vision auf Wiedervereinigung zu bewahren, indem man dessen vollständige Autonomie verhindert.
  • Die spezielle Bedeutung Xinjiangs und Tibets besteht auch in deren Rohstoffvorkommen und Funktion als Quellgebiet aller großen chinesischen Ströme.
  • Zu diesen eher klassischen geopolitischen Interessen gesellt sich das Interesse der aufstrebenden, expandierenden Weltwirtschaftsmacht nach ungehindertem Rohstoff- und Marktzugang, resultierend im Bestreben nach Kontrolle der Seewege verbunden mit Streben nach Seemacht und der Erschließung von Landwegen nach Südasien und Europa.

Die USA sehen ihr Bestreben um Erhaltung ihrer Position als führender Weltmacht durch das Streben Chinas nach Weltmachtstatus gefährdet und wollen dieses eindämmen. Diese Eindämmung spielt sich – neben wirtschaftspolitischen Kampfzonen – auch geopolitisch in Chinas unmittelbaren Einflusszonen (Kontrolle des südchinesischen Meeres, US-Raketenstützpunkte in Südkorea) statt. China sieht sich durch diese Eindämmungspolitik in seinem Streben nach einer gleichberechtigten globalen Rolle bedroht und geht geopolitisch und auch ideologisch in die Offensive. Man kann nun trefflich darüber streiten, wessen Interessen hier als offensiv oder defensiv zu bewerten sind. Für Fußballfreunde bietet sich der Vergleich mit offensivem (Gegen-)Pressing als Verteidigungsstrategie an. Europa und auch Deutschland schwanken zwischen einer Identifizierung mit den amerikanischen Hegemonialinteressen in Einklang mit NATO-Bündnissolidarität und westlicher Wertegemeinschaft einerseits und dem Bestreben nach einer multipolaren Weltordnung in Verbindung mit wirtschaftlichen Eigeninteressen an einer Kooperation mit China andererseits.

Bei diesem geopolitischen Balanceakt spielen die menschenrechtlichen Implikationen von Chinas geopolitischen Interessen eine wichtige Rolle.

Der Konflikt mit China aus Perspektive sozialer und regionalistischer Bewegungen

Das Verhältnis Chinas zum Westen ist nicht nur geprägt durch einen Kampf um globale Hegemonie, sondern auch durch eine kulturelle Auseinandersetzung um unterschiedliche Werte. Westlicher spätmoderner Präferenz für individuelle Freiheitsrechte steht die Präferenz einer konfuzianisch geprägten, frühkapitalistischen, aufstrebenden Gesellschaft für Werte wie Gemeinschaft, Ordnung, Stabilität und für weitere materielle Verbesserungen gegenüber [4]. Gleichzeitig ist die chinesische Gesellschaft auch durch massive Gegensätze und Spannungen gekennzeichnet: Auf der einen Seite resultierend aus den Gegensätzen einer frühkapitalistischen und immer noch krisenanfälligen Wirtschaftsentwicklung, die zwar zur weitgehenden Beseitigung von Armut, aber – ungeachtet sozialistischer Ideologie – auch zu extremer sozio-ökonomischer Ungleichheit geführt hat. Auf der anderen Seite als Folge ethnischer Heterogenität zwischen dem Herrschervolk der Han-Chinesen und den einst unterjochten Minderheitenvölkern.

Diese Gemengelage aus ökonomischen Dynamiken, autokratischer Herrschaft, historisch-kulturell geprägten Werteorientierungen und geopolitischen Interessen befördert gesellschaftliche Konflikte, von denen hier nur die für die Debatte um Friedens- und Menschenrechtspolitik derzeit international stark wahrgenommenen skizziert werden können:

  • Nach Jahrzehnten zunehmender Liberalisierung des politischen Systems vermehren sich seit einem Jahrzehnt unter der Herrschaft von Xi Jinping die Anzeichen für eine Restriktion von Freiheitsrechten und einer Unterdrückung oppositioneller Bestrebungen. Diese können wohl als Reaktion auf die skizzierten zunehmenden gesellschaftlichen Spannungen gewertet werden. Abgesehen von den derzeitigen Corona-Restriktionen kann China aber – etwa im Vergleich zu den Ostblockstaaten zu Zeiten des „Eisernen Vorhangs“ – noch als relativ offene Gesellschaft bezeichnet werden. Die demokratische Bewegung scheint sich bislang weitgehend auf intellektuelle Schichten zu beschränken [4].
  • Minderheitenbewegungen (v.a. in Tibet und Xinjiang) kämpfen überwiegend mit friedlichen Mitteln, vereinzelt auch mit Gewalt, für mehr Autonomie, teilweise auch für Separation. Die chinesische Führung unterdrückt diese Bewegungen durch Mittel der Zwangsassimilation (Arbeits- und Umerziehungslager, Geburtenkontrolle, Einwanderungspolitik und Einschränkung religiöser Freiheitsrechte), ergänzt durch Kooptionsstrategien wie regionale Wirtschaftsförderung.
  • In Hongkong wehren sich Demokratiebewegungen gegen eine zunehmende Einschränkung von – dort seit langem üblichen – Freiheitsrechten. Die Proteste werden von der Regierung mit polizeilicher Gewalt unterdrückt. Wobei angesichts des auf Hongkong gerichteten Auges der Weltöffentlichkeit die Machthaber im Grad ihrer Gewaltausübung zu relativer Zurückhaltung gezwungen sind.
  • Taiwan befindet sich in seinem Bestreben um Verteidigung der Unabhängigkeit gegenüber der expliziten Wiedervereinigungsabsicht des großen Nachbarn seit Jahrzehnten in einer prekären, aber international anerkannten und von den USA garantierten Interimskonstellation: Es genießt eine einem Nationalstaat ähnliche Souveränität, muss aber dem Einheitsanspruch Festlandchinas dadurch Rechnung tragen, dass es auf formelle internationale Anerkennung seiner Staatlichkeit verzichtet.

Es wird anhand dieser Konfliktfelder offensichtlich, dass die Freiheits- und / oder Unabhängigkeitsbestrebungen von verschiedenen Bevölkerungsgruppen in und außerhalb der Volksrepublik China den geopolitischen Interessen des Landes widersprechen. Dass folglich die Durchsetzung dieser Interessen mit der Unterdrückung von Freiheitsrechten verbunden ist.

Die deutsche / europäische Chinapolitik bewegt sich also in einem Spannungsfeld divergierender Werteorientierungen und Interessen: Friedenserhaltung (aber auch die hier nicht thematisierten außenpolitischen Ziele des ökonomischen Eigeninteresses und der Lösung globaler Zukunftsprobleme, Stichwort Klimapolitik) erfordert mehr Kooperation. Eine konsequente Menschenrechtspolitik in der Uiguren-, Tibet- und Hongkong-Frage sowie zum Schutze von Dissidenten erfordert – zumindest aus Sicht der betreffenden Bewegungen – einen konfrontativeren Kurs. Wie lässt sich dieser Wertekonflikt lösen? Nur auf diesen und nicht auf den damit auch verbundenen Interessenskonflikt wird hier eingegangen.

Leitlinien für die Verknüpfung von Friedens- und Menschenrechtsorientierung

Die hier zur Diskussion gestellten – aus Konfliktmanagement-Konzepten abgeleiteten – Leitlinien sind sehr genereller Natur [1]. Sie können in dieser Form nur zur Stimulierung der Debatten dienen, werden aber im darauffolgenden Abschnitt am Fall der Konflikte um die Chinapolitik konkretisiert:

  1. Friedenssicherung hat Vorrang. Weil (Bürger-)Kriege stets zu dramatischen Verschlechterungen der Menschenrechtslage führen. Ausnahme: Völkermord, welchen es – als Ultima Ratio – auch mitmilitärischen Mitteln zu verhindern gilt.
  2. Friedenssicherung setzt das Prinzip der friedlichen Koexistenz konkurrierender Systeme auf Basis ausgehandelter und vertraglich abgesicherter Friedensordnungen voraus. Eine solche Friedensordnung allein unter Demokratien ist also sinnlos.
  3. Eine Friedensordnung muss durch glaubwürdige militärische Abschreckung ergänzt werden. Weil Beziehungen zwischen rivalisierenden Mächten meist durch Misstrauen gekennzeichnet sind und weil aufgrund wechselnder Machtverhältnisse Vertragstreue nicht immer gewährleistet ist (z.B. Trump). Friedenspolitik darf also nicht naiv bzgl. möglicher Absichten des Gegners sein (Fall Putin).
  4. Mit Verteidigungsbereitschaft müssen zwecks Verhinderung eines Rüstungswettlaufs Abrüstungsabkommen einhergehen. Nur eine beidseitige, vertraglich abgesicherte und kontrollierte Deeskalation kann Abschreckung schrittweise durch begründetes Vertrauen ersetzen. Dadurch Annäherung an die pazifistische Vision einer auf Vertrauen gründenden Friedensordnung.
  5. Menschenrechtspolitik gegenüber anderen Staaten kann durch Dialog, externen Druck (Sanktionen) oder durch Unterstützung von Regimewechselbestrebungen erfolgen. Sie kann sich staatlicher oder zivilgesellschaftlicher, internationaler oder nationaler Akteure bedienen. Eine friedenserhaltende Menschenrechtspolitik sollte sich am Prinzip des minimalen Eingriffs orientieren: Also Priorität für Dialog, für dafür legitimierte internationale Institutionen und / oder Nicht-Regierungsorganisationen.
  6. Menschenrechtsdialoge und -institutionen sollten verankerter Bestandteil von Friedensordnungen werden. Deren Ziel sollten Vereinbarungen zu Verbesserungen der Menschenrechtslage in Einklang mit UN-Menschenrechtsabkommen sei. Die Respektierung legitimer geopolitischer Interessen durch Friedensordnungen kann die Bereitschaft zur Lösung von damit verbundenen Menschenrechtsproblemen verbessern.
  7. Eine Berücksichtigung aller Menschenrechte – nicht nur der vom Westen priorisierten Freiheitsrechte, sondern auch materieller Menschenrechte wie jene auf Bildung, Gesundheit, Nahrung und Trinkwasser – ist nicht nur durch internationale Abkommen geboten. Sie entspricht auch den realen Prioritäten großer Teile der Menschheit. Und sie ist geeignet, einseitige Schuldzuweisungen des Westens gegen die Anderen zu vermeiden und so die universelle Akzeptanz des Menschenrechtsdialogs zu erhöhen.
  8. Ein historisches und prozesshaftes Verständnis ist für die kontextgerechte Umsetzung von Menschenrechten nötig. Eine solche muss z.B. berücksichtigen, dass Demokratisierung ein historischer Prozess und nicht nur eine Verfassungsänderung ist, dass Kinderarbeit oder Gleichberechtigung der Geschlechter in bäuerlichen Gesellschaften anders zu bewerten sind als in städtischen arbeitsteiligen Wohlstandsgesellschaften. Vereinbarte globale Mindeststandards (z.B. bzgl. Sklavenhaltung oder weiblicher Genitalverstümmelung) sind universell durchzusetzen. Spätmoderne Wertvorstellungen materiell saturierter Wohlstandsgesellschaften zum global verbindlichen Maßstab zu machen ist aber unangemessen und mündet in Konfrontation.
  9. Menschenrechtspolitik darf sich nicht als Instrument geopolitischer Interessen missbrauchen lassen. Dies wäre der Fall, wenn etwa hegemoniale Interessen der westlichen Vormacht mit der Parole „Freedom & Democracy“ legitimiert werden, während diese andernorts aufgrund dieser geopolitischen Interessen menschenrechtsverachtende Regime stützt. Dies führt zum Vorwurf der Doppelmoral und macht eine menschenrechtsorientierte Außenpolitik unglaubwürdig.
  10. Eine gleichermaßen friedensorientierte Menschenrechtspolitik muss sich auf den Schutz demokratischer bzw. reformorientierter Bewegungen vor rechtswidriger Verfolgung beschränken, darf sich aber nicht zum Anwalt oder aktiven Unterstützer von eventuellen Regimewechselbestrebungen der zu Schützenden machen. Deren Folgen sind meist weder durch die sozialen Bewegungen selbst, noch durch deren externe Unterstützer steuerbar (Bsp. Ägypten, Irak, Libyen, Afghanistan).

Die genannten Leitlinien zeigen, dass es nicht nur nötig ist, sondern auch möglich erscheint, Friedens- und Menschenrechtspolitik in ihrem Zusammenhang zu gestalten und dabei geopolitische und gesellschaftspolitische Interessen gleichermaßen zu berücksichtigen. Sie weisen auch darauf hin, dass eine stabile Friedensordnung verbunden mit einer wirksamen Menschenrechtspolitik nicht gegen autokratische Mächte zu haben sind, sondern nur mit ihnen und in gemeinsamer Verantwortung für alle vereinbarten Menschenrechte.

China-Politik: Es geht nur über Kooperation

Eine den obigen Leitlinien gerecht werdende deutsche / europäische Chinastrategie würde nicht nur mehr Raum, sondern auch eine sehr viel differenzierte Informationsbasis erfordern. Hier kann es nur darum gehen, die Umrisse solch einer Strategie soweit zu skizzieren, wie es als Antwort auf die aktuellen Streitfragen geboten erscheint. Hierbei sind – neben der Verknüpfung von Friedens- und Menschenrechtspolitik – unsere nationalen Eigeninteressen sowie die Stärkung der Fähigkeit zur gemeinsamen Lösung globaler Probleme implizit mitgedacht:

  1. Fortsetzung der Kooperation statt mehr Konfrontation: Das heißt u. a. legitime chinesische Interessen bzgl. Wahrung der nationalen Einheit und der Sicherung der Handelswege (etwa im südchinesischen Meer) im Rahmen einer anzustrebenden ostasiatisch-pazifischen Friedensordnung anerkennen und mit legitimen Interessen von Nachbarstaaten in Einklang bringen. Das heißt auch, Foren wie die G 20 weiterhin als Instrument eines multilateralen friedenspolitischen Dialogs zu nutzen. Der Taiwan-Konflikt zeigt, wie leicht ein primär auf Drohgebärden basierender Konfrontationskurs die Welt wieder an den Rand eines großen Krieges führen kann. Außerdem beeinträchtigt ein Konfrontationskurs wirtschaftliche Eigeninteressen (nicht nur Profite, sondern auch Arbeitsplätze und Preisstabilität) [5], Fortschritte bei Klimaverhandlungen und bei Lösung internationaler Konflikte.
  2. Orientierung am Prinzip einer multipolaren Weltordnung mit multilateralem Regulierungsrahmen: Chinas Streben nach einer gleichberechtigten Position im Rahmen einer multipolaren Weltordnung ist – wohl oder übel – zu akzeptieren soweit seine Mittel in Einklang mit vereinbarten Regeln sind. Eine Eindämmung dieses Strebens kann nur durch wirtschaftlichen Konkurrenzkampf, Vertrauen auf die eigenen Stärken, ergänzt durch Gegenmaßnahmen bei Regelverstößen sowie durch Vermeidung einseitiger Abhängigkeiten erfolgen.
  3. Prinzip der friedlichen Koexistenz: Akzeptanz der historisch bedingten unterschiedlichen politischen Systeme resultierend in Nicht-Einmischung in Fragen der Regierungsform soweit es nicht um unrechtmäßige politische Verfolgung geht (siehe unten).
  4. Wachsamkeit und Abwehrbereitschaft: Eine glaubwürdige militärische Abschreckung gegenüber einer einseitigen Veränderung des Status von Taiwan ist aufrechtzuerhalten (bei gleichzeitigem Verzicht auf einseitige Veränderungen durch den Westen). Das gilt auch für andere einseitige Veränderungen einer zu vereinbarenden Friedensordnung. Vorsicht ist geboten, wo es um strategische Investitionen und um Entstehung einseitiger Abhängigkeiten geht. Die Mittel sind bekannt: Diversifizierung der Bezugsquellen, Reziprozität, Gegenmaßahmen bei Regelverletzung. Kooperationsbereitschaft mit China ist nicht gleichzusetzen mit naivem Vertrauen.
  5. Menschenrechtsdialog auf multilateraler Ebene: Hierzu Etablierung bzw. Stärkung internationaler Organisationen mit einem starken Monitoring-, Verhandlungs- und Sanktionsmandat für beidseitig vereinbarte Menschenrechtsregeln (unter Einbeziehung auch der materiellen UN-Menschenrechte, was u.a. auch eine Anerkennung des chinesischen Beitrags zur weltweiten Armutsminderung impliziert). Dies führt nicht nur zu einer höheren Legitimität als ein bei jedem Chinabesuch demonstrativ bilateral erhobener Zeigefinger, sondern lässt auch eine höhere Wirksamkeit erwarten.
  6. Beim Dialog zu Fragen der nationalen Minderheitenpolitik (Uiguren- und Tibet-Frage) gilt es, einerseits das Recht auf Bewahrung der nationalen Einheit Chinas und der Bekämpfung von Terrorismus explizit anzuerkennen und dafür andererseits Monitoring von Menschenrechtsverletzungen nach gemeinsam vereinbarten Kriterien durch unabhängige internationale Akteure zu erwirken. Darüber hinaus gilt es sicherzustellen, dass deutsche / europäische Unternehmen (auch) dort nur zu ILO-konformen Arbeitsbedingungen tätig sind. Eine Destabilisierung Chinas durch Sezessionskriege hätte einen sehr hohen Preis: Sie gefährdet den Weltfrieden, führt zur Verschlimmerung der Menschenrechtslage, verhindert gemeinsame Anstrengungen zur Lösung von Menschheitsproblemen und schadet durch Wirtschaftskrisen dem Wohlergehen der Bevölkerung in Europa. Wer darauf setzt, die Menschenrechte in China durch Demokratisierung westlichen Musters, also durch Regime Change, zu lösen riskiert humane Katastrophen in China und den Weltfrieden.

Dass eine Integration des Menschenrechtsdialogs in eine Friedensordnung für den ostasiatischen Raum bei der chinesischen Führung auf starke Vorbehalte stoßen wird, darf die deutsche Außenpolitik nicht davon abhalten, diesen Weg zu beschreiten. Verknüpft mit der Anerkennung von Chinas legitimen geostrategischen Interessen erscheint dieser Weg durchaus konsensfähig. Wer zur Eindämmung Chinas und zur Verbesserung der Menschenrechte dort auf Konfrontation oder gar auf Destabilisierung setzt, geht jedenfalls sehr hohe Risiken verbunden mit humanitären Katastrophen von leicht vorstellbarem Ausmaß ein.

Anmerkungen

[1] Theo Rauch (2022), Nicht zu trennen – Geostrategische Interessen und Menschenrechtspolitik, IPG Journal 07.11.2022. https://www.ipg-journal.de/regionen/global/artikel/nicht-zu-trennen-6300/

[2] Ray Dalio (2022), Weltordnung im Wandel, München.

[3] Tim Marshall (2015), Die Macht der Geographie, München.

[4] Stefan Baron und Guangyan Yin-Baron (2018), Die Chinesen, Berlin.

[5] Robert Kappel und Thomas Bonschab (2022), Wachsende wirtschaftliche Interdependenzen zwischen Deutschland und China, Weltneuvermessung (wordpress.com).

Prof. Dr. Theo Rauch ist Honorarprofessor für Wirtschafts- und Sozialgeographie an der FU Berlin.

Beiträge der Reihe Deutschland – China

#DeutschlandChinaStrategie

Nr. 1: Deutschlands neue China-Strategie steht vor der Tür – eine Polemik – Weltneuvermessung (wordpress.com)

Nr. 2: Robert Kappel und Thomas Bonschab (2022), Wachsende wirtschaftliche Interdependenzen zwischen Deutschland und China, https://weltneuvermessung.wordpress.com/2022/11/29/wachsende-wirtschaftliche-interdependenzen-zwischen-deutschland-und-china/

Weitere Beiträge zu China/Deutschland:

Thomas Bonschab: China – Zukunftsmodell oder Albtraum – Weltneuvermessung (wordpress.com)

Gerhard Stahl: 2049 – die chinesische Vision. Über die langfristige Entwicklungsstrategie eines autoritären Systems – Weltneuvermessung (wordpress.com)

Thomas Bonschab: Industriepolitik „Made in China“ – Ein eher unbekanntes Feld – Weltneuvermessung (wordpress.com)

Robert Kappel, Helmut Reisen und Thomas Bonschab: Was bleibt im Sieb? Deutsche Entwicklungszusammenarbeit mit China – Weltneuvermessung (wordpress.com)

Wachsende wirtschaftliche Interdependenzen zwischen Deutschland und China

29. November 2022 - 10:47

Wachsende wirtschaftliche Interdependenzen zwischen Deutschland und China

Robert Kappel und Thomas Bonschab

Beitrag 2 der Reihe Deutschland – China

#DeutschlandChinaStrategie

Deutschlands Wirtschaftsbeziehungen mit China haben sich sehr stark entwickelt. Im Folgenden stellen wir die Verflechtungen von Handel und Investitionen zwischen beiden Ländern dar. Entgegen allen Verlautbarungen vertiefen sich die Beziehungen. Die Versuche beider Länder, ihre jeweiligen Abhängigkeiten zu reduzieren, bergen Gefahren und zugleich Chancen. Kritisch müssen die protektionistischen Maßnahmen gesehen werden, denn beide Länder sind wichtige Lokomotiven in der Weltwirtschaft.

Investitionen steigen

Im Jahr 2020 lag der Bestand der deutschen Direktinvestitionen in China bei 89,6 Mrd. €. Seit dem Jahr 2010 hat er sich verdreifacht. Nach Daten der Deutschen Bundesbank hat die deutsche Wirtschaft allein im ersten Halbjahr 2022 rund 10 Milliarden € investiert. Das ist mit Abstand ein Rekord an Direktinvestitionszuflüssen nach China. Bei Investitionen dominierten neben den Sektoren Maschinen- und Anlagenbau vor allem die Chemie- und Automobilbranche. Ca. 5200 Firmen sind tätig, ins Gewicht fallen dabei allerdings besonders die Großunternehmen. Gemessen an den gesamten deutschen Direktinvestitionen im Ausland machte dies einen Anteil von etwa 6,8 Prozent aus. Der weltweit größte Auslandsinvestor, die USA, ließ gerade einmal 2% seiner Auslandsinvestitionen nach China fließen[1]. Der Anteil Chinas ist sehr stark angestiegen, stagniert aber seit dem Jahr 2015 (gemessen an gesamten Investitionen im Ausland, siehe Kurve in Grafik 1).

Grafik 1: Deutsche Direktinvestitionen in China, Mrd. € und Anteil in Prozent aller Direktinvestitionen im Ausland

Quelle: Direktinvestitionen aus Deutschland in China bis 2020 | Statista

Die Daten zeigen zudem, dass die deutschen Investitionen in China mit Ausnahme von wenigen Jahren deutlich höher sind als die chinesischen Investitionen in Deutschland (Grafik 2 und 3). D.h. deutsche Unternehmen wollen auf dem größten Markt der Welt – mit wachsender Konsumnachfrage und vertieften Lieferbeziehungen in China – weiterhin präsent sein und gegenüber Konkurrenten aus anderen Ländern nicht ins Hintertreffen geraten. Insbesondere japanische und US-Firmen sind trotz Investitionsabflüssen weiterhin große Wirtschaftsplayer in China. Sie verstärken ihr Engagement durch lokalisierte Produktion mit erweiterten Lieferkettenvereinbarungen mit chinesischen Unternehmen, um in Zeiten zunehmenden Handelsprotektionismus Risiken für die Unternehmensstrategie zu vermeiden. Zugleich exportieren die ausländischen Unternehmen von China aus auf die globalen Märkte. Japanische Unternehmen haben vor allem auf diese Strategie gesetzt. Zum Beispiel Nissan oder der größte Modeproduzent der Welt Uniqlo. Japanische Unternehmen bauen ihre Geschäfte in China weiter aus, zugleich fördert die japanische Regierung Investitionen auf anderen asiatischen Märkten und vor allem in den USA, um so zu einer Diversifikation der Lieferketten beizutragen.

Der Wirtschaftshistoriker Adam Tooze hat in seinem Blog die Verflechtungen deutscher Unternehmen aufgezeigt. Für den Chemiekonzern BASF und die deutschen Autobauer ist das Geschäft mit China sehr bedeutsam. Am stärksten ist der Chipkonzern Infineon vom Absatz in der Volksrepublik abhängig. 38% seines Umsatzes werden auf dem chinesischen Markt getätigt. Andere Unternehmen sind ebenfalls stark auf den chinesischen Markt angewiesen (siehe Handelsblatt), was durchaus auch kritisch betrachtet wird. So betrug der Anteil von Volkswagen 37,2%, Daimler  32,2%, BMW 31,7%, Covestro 22,3%, Adidas 21,6%, BASF 15,3%, Merck 14,7% und Siemens 13,2%. Für VW ist China existenziell. Viele Jahre lang war VW die führende Automarke in China, und das China-Geschäft leistete einen großen Beitrag zum Gewinn des Unternehmens. Doch die Verkäufe erreichten mit 4,2 Millionen Einheiten im Jahr 2019 ihren Höhepunkt und sind seitdem zurückgegangen. Auch wenn die Gewinne der Autokonzerne inzwischen kein Selbstläufer mehr sind und im Fall von VW zwischenzeitlich rückläufig waren[2], so ändert dies nichts an der Tatsache, dass die deutsche Autoindustrie ohne Erfolge auf dem chinesischen Markt kaum überlebensfähig wäre.

Grafik 2: Investitionsströme Deutschland China, 2004-2017, Mio. USD

Quelle: MT_Made_in_China_2025.pdf (bertelsmann-stiftung.de)

Lokalisierungsbemühungen der chinesischen Regierung (Fokus auf Binnenmarkt) beflügeln deutsche Investitionen in China. Sie wollen auf dem wachsenden chinesischen Binnenmarkt ihre Position verbessern und von der Dynamik profitieren. Darauf deuten die hohen Investitionen einiger großer deutscher Firmen hin. Dass China mit seiner Binnenorientierung eine Trendwende vollzieht, entspricht im weitesten Sinne auch den Trends in den OECD-Ländern, die alle eine geringere Verflechtung mit dem Weltmarkt aufweisen als China. China konvergiert Richtung EU-Länder (Grafik 5).

Weiterhin ein Investitionsungleichgewicht zwischen China und Deutschland

Die chinesischen Investitionen steigen seit dem Jahr 2004 kontinuierlich an, wenngleich auch immer wieder Einbrüche auftreten. Im Jahr 2021 betrug der Bestand der chinesischen Investitionen in Deutschland 51,4 Mrd. USD (in Europa insgesamt 450 Mrd. USD).[3] Die wichtigsten Branchen sind der Transportsektor/Fahrzeuge, Investitionen in Immobilien und Industriesektoren.

Chinesische Zuflüsse gab es vor allem zwischen den Jahren 2016 und 2019 (im Durchschnitt ca. 10 Mrd. USD), danach schwächte sich das chinesische Engagement deutlich ab (Zuflüsse von unter eine Mrd. € pro Jahr). Zwischen den Jahren 2011 und 2020 haben 243 chinesische Investoren deutsche Unternehmen mit mehr als 50 Prozent Beteiligung übernommen.[4]

Über die Zeit hinweg lässt sich aber erkennen, dass Deutschland sehr viel mehr in China investiert als umgekehrt China in Deutschland. Dies wird in der Debatte um den sogenannten Ausverkauf deutscher Unternehmen an China schnell übersehen.

Grafik 3: Deutsche Investitionen in China und Chinas Investitionen in Deutschland, 2015-2022. Mio. EUR

Quelle: Merics (2022).

Jürgen Mattes vom Institut der Wirtschaft in Köln schreibt: „Ungeachtet der immens gestiegenen geopolitischen Risiken setzen die deutschen Firmen ihre Expansionspläne bei ihrem investiven Engagement in China offensichtlich dynamisch weiter um. Die Antwort vieler Firmen auf die geopolitischen Risiken, den US-China-Handelskrieg und Abkoppelungstendenzen scheint eher mehr China zu sein und nicht weniger. Eine zunehmende Lokalisierung von immer mehr Geschäftsaktivitäten in China ist offenbar die Devise.“[5] D.h. entgegen politischen Warnungen verstärken sowohl deutsche wie chinesische Investoren ihr Engagement, d.h. Interdependenzen nehmen zu.

Handelsbeziehungen vertiefen sich

Der deutsch-chinesische Handel hat sich immer stärker ausgeweitet. Deutschland ist sehr stark vom Import chinesischer Waren abhängig. Die Konsumenten kaufen massenweise in China ein, auch von amerikanischen, japanischen, taiwanesischen, deutschen oder europäischen Unternehmen, die in China investiert haben. Die vielen importierten Apple- oder Lenovo-PC, die Elektroautos, die T-Shirts, die Äpfel, die Elektronikteile, die Möbel, die Teppiche, die Schrauben, Bioprodukte usw. zeigen die Bedeutung Chinas für den deutschen Markt. Die deutschen Unternehmen und Konsumenten kaufen ein, weil in China vieles billiger produziert wird, weil die Unternehmen dort zu niedrigeren Lohnstückkosten produzieren, und sie vor allem sehr innovativ und technologisch führend sind. Zugleich fragen die chinesischen Firmen und Konsumenten deutsche Produkte nach. Auch China profitiert von Importen aus Deutschland, bspw. Maschinen, KfZ-Teile, Elektrotechnik u.a. Die internationale Arbeitsteilung nützt in den letzten Jahrzehnten deutschen Firmen und Konsumenten. Die engen Wirtschaftsbeziehungen tragen zum Wohlstand Deutschlands bei. Jetzt drehen sich die Aussichten für Deutschland und das Stimmungsbild in der Öffentlichkeit, was vor allem auf die nachlassende Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Industrie und der Dienstleister zurückzuführen ist. China ist nun Exportweltmeister und nicht mehr Deutschland, weil die chinesische Industrie produktiver geworden ist und technologisch zunehmend führt.

Grafik 4: Anteile Chinas am deutschen Außenhandel, in Prozent, 2000-2022

Quelle: Daten Bundesbank.

Grafik 5: Handel/Bruttosozialprodukt, in Prozent, 2000-2020

Quelle:  Quelle: Richard Baldwin, R. Freeman und A. Theodorakopoulos (2022), Horses for Courses: Measuring Foreign Supply Chain Exposure”, manuscript; Richard Baldwin (2022), The Peak Globalisation Myth: Part 1 | CEPR.

Grafik 6: Chinas Engagement in globalen Wertschöpfungsketten; Anteil am Handel mit Zwischenprodukten, in Prozent des Welt-Outputs

Quelle: Richard Baldwin, R. Freeman und A. Theodorakopoulos (2022), a.a.O.

Die Aussage, dass Deutschland für sein Wachstum auf China angewiesen ist, gilt vielen Beobachtern als ausgemacht. Der Handel zwischen den beiden Ländern steigt an (Grafik 7). Während Deutschlands Einfuhren aus China stetig wachsen, verharren die Ausfuhren nach China (gemessen an der Bruttowertschöpfung) auf relativ gleichem Niveau. Die deutschen Exporte nach China haben der deutschen Wirtschaft in den Jahren unmittelbar nach der globalen Krise tatsächlich einen positiven Impuls gegeben. Aber seit Mitte 2012 stagnieren die deutschen Exporte (gemessen an den chinesischen Importen). Den Wachstumsimpuls gab es von 2005 bis 2011.

Grafik 7: Chinas Handel mit Deutschland

Quelle: Brad Setser on Twitter. Brad Setser (@Brad_Setser) / Twitter , 8. November 2022.

Hingegen hat die deutsche Nachfrage in den letzten Jahren eine Rolle bei der Stützung des chinesischen Wachstums gespielt (da China nach der Pandemie auf die Exporte angewiesen war). Die chinesischen Exporte nach Deutschland sind in den letzten zwei Jahren um einen Prozentpunkt des deutschen BIP gestiegen. Inwieweit die Entwicklung des Warenhandels eine problematische Richtung genommen, lässt sich nicht abschließend klären.

China baut seinen Rang als wichtigster deutscher Importlieferant weiter aus. Das deutsche Handelsbilanzdefizit wächst deutlich an und stieg auf über 40 Mrd. €, der höchste Wert seit langem, der ausdrückt, dass a) deutsche Firmen eine geringere Exportstärke auf dem chinesischen Markt aufweisen. b) Deutsche Firmen investieren eher in China wegen der Marktdynamik und verlagern damit ihre Produktion teilweise nach China. Dies hat auch Folgen für die Beschäftigungsentwicklung. c) Chinesische und in China ansässige deutsche Unternehmen exportieren verstärkt nach Deutschland. Konsumenten realisieren eine Konsumentenrente, da die Produkte in China billiger produziert werden, die Qualität in manchen Fällen besser ist oder es keine ausreichende Produktion mehr gibt (wie bspw. bei Computern und Chips). Deutschland verliert einen Teil seiner Wettbewerbsfähigkeit, u.a. weil China einen schnellen Wandel durchmacht, der mit Technologiesprüngen einhergeht. Alicia García-Herrero spricht von einem Gefühl des Niedergangs: „Deutschland verliert seinen Handelsüberschuss und einen Teil seiner Wettbewerbsfähigkeit, zum Teil weil China so schnell auf der Werteskala aufgestiegen ist.“[6]

Verglichen mit Japan, USA und Singapur ist der Anteil Chinas an den Importen Deutschlands niedrig (Grafik 8). D.h. Japan könnte weitaus stärker von Disruptionen betroffen sein als Deutschland. Es stellt sich aber auch für Deutschland die Frage, ob eine weitere Zunahme der Interdependenz zu Problemsituationen führen kann. China ist gleichermaßen von Deutschland abhängig – wenn auch zunehmend weniger, sowohl was die Importe wie auch die Exporte sowie die bedeutenden Investitionen in einigen Sektoren betrifft. Protektionistische Maßnahmen sind daher eher Gift für die wirtschaftlichen Beziehungen.

Industrielle Vorleistungen sind Motor der Entwicklung

Der Vergleich mit anderen Ländern verdeutlicht die Bedeutung der Substitution von Zulieferern. Eine Strategie bestünde darin, die wachsende Abhängigkeit von einem bestimmten Land in globalen Lieferketten zu verringern und die Partnerländer zu diversifizieren. Dies haben die USA bei der Einfuhr von Teilen und Komponenten getan, während andere Länder ihre Abhängigkeit erhöht haben (Abbildung 8). Deutschland befindet sich hier in einer geringeren Abhängigkeit als bspw. Korea oder Australien, aber Deutschlands Abhängigkeit wächst, wenngleich von einem niedrigen Niveau. Die Lieferkettenkrise allerdings verdeutlichte, dass auch Deutschland den Gefahren von Import- wie auch Exportabhängigkeit ausgesetzt ist. Ganz anders als die USA.

Grafik 8: Anteile Chinas an den Importen verschiedener Länder, 2005-2022, in Prozent

Quelle: Yasuyuki Todo und Hiroyasu Inoue (2022), CEPR 18 Nov 2022, The economic effects of import disruption can be magnified by domestic supply chains 

Insbesondere die Unterbrechung der Einfuhren von IKT-bezogenen Produkten aus China könnten aufgrund ihrer vorgelagerten Stellung Risiken für die deutsche Produktion hervorrufen. Weil dadurch auch nationale Sicherheitsfragen beeinträchtigt werden können, befassen sich politische Entscheidungsträger und Privatunternehmen mit möglichen Auswirkungen.

Wie Grafik 10 zeigt, entwickelt sich China immer mehr zu einem großen Player für industrielle Vorleistungen für die ganze Welt. Die in China hergestellten Vorleistungen machen etwa 3 % der gesamten weltweiten Bruttoproduktion aus. Im Gegensatz dazu reduziert China seine Einkäufe von Vorleistungsgütern aus dem Rest der Welt und verlässt sich bei der Bereitstellung der Vorleistungen stärker auf seine eigene industrielle Basis und auf ausländische Investoren. Diesen Prozess verdeutlicht eine seit dem Jahr 2005 sich entwickelnde deutliche Veränderung: Chinas Wirtschaft ist weniger vom Außenhandel abhängig und nähert sich dem Offenheitsniveau der Mega-Volkswirtschaft USA und Europa (EU ohne intra-Handel) (Grafik 5). Die Abhängigkeiten der G20-Länder von China zeigt Grafik 9 auf.

Grafik 9: Wirtschaftliche Abhängigkeit der G20-Staaten von China

Quelle: Andreas Baur and Lisandra Flach (2022), München. https://www.cesifo.org/de/publikationen/2022/working-paper/german-chinese-trade-relations-how-dependent-german-economy-china

Globalisierung entwickelt sich weiter

Dass die Globalisierung zu einem Stillstand gekommen sein soll, wird vielfach behauptet, aber – wie Richard Baldwin herausarbeitet, ist der „Peak“ der Globalisierung nicht erreicht.[7] Für die Weltwirtschaft heißt dies, dass Chinas globale Rolle noch größer wird und sich die Wirtschaftsbeziehungen zwischen Deutschland und China trotz aller politischen Warnungen weiter vertiefen – nicht zuletzt aus zwei Gründen: 1. China ist der zweitgrößte Wirtschaftsblock der Welt (gemessen in nominalem BIP) und könnte die USA in den nächsten Jahren überholen. China ist ein wesentlicher Handelsakteur und wächst weiter. 2. China verkauft zunehmend Zwischenprodukte auf den Weltmärkten – was sich an den steigenden Anteilen der chinesischen Exporte von Zwischenprodukten am Weltoutput zeigt, zugleich nimmt der Anteil der Zwischenproduktimporte an den gesamten Importen leicht ab. D.h. die Weltwirtschaft wird zunehmend stärker durch China geprägt. Dies hat Konsequenzen auch für die deutsche Wirtschaft und Verbraucher. 3. Wie aus Grafik 5 erkennbar ist, ist China rein handelsmäßig gesehen wesentlich stärker vom Weltmarkthandel abhängig als andere Länder. In der stärkeren Fokussierung auf den wachsenden Binnenmarkt und damit Reduktion der Außenabhängigkeit zeigt sich auch, dass Chinas Binnenmarkt sich dynamischer entwickelt, zugleich die Abhängigkeit vom Weltmarkt reduziert wird und Chinas Offenheitsentwicklung zum EU-Standard konvergiert. Dies ist eher ein Ausdruck von wirtschaftlicher Stärke als Schwäche. 4. Wie aus der Geschichte der Weltwirtschaft bekannt ist, treten die führenden Mächte eher für Freihandel auf, während zurückgebliebene Länder bzw. Länder die absteigen, tendenziell Schutzmaßnahmen ergreifen (Anti-Dumping, nicht-tarifäre Handelshemmnisse, industriepolitische Maßnahmen). China wird angesichts seines Industrieniveaus, des steigenden Engagements der Superstarfirmen[8], die von China aus den Weltmarkt bedienen, zunehmend den Weg zu mehr Freihandel beschreiten, während die USA eher protektionistische Maßnahmen ergreifen.

Was tun?[9]

Grundlegende Überlegungen sind angesichts dieser Entwicklungen notwendig. Diese werden gegenwärtig unter dem Stichwort „kritische Infrastruktur“ geführt. Nicht außer Acht gelassen werden sollte, dass die Gefahr besteht, dass protektionistische Maßnahmen von deutscher Seite auch zu chinesischen Gegenmaßnahmen führen können, wodurch die Beziehungen insgesamt in einen negativen Sog geraten könnten. Die Handelskontroversen zwischen den USA und China weisen auf diese Gefahr hin – mit globalen Auswirkungen. Zudem steht die Gefahr im Raum, dass auch von Seiten der USA die Handelsbeziehungen zunehmend politisiert werden und europäischen Unternehmen der Zugang zum amerikanischen Markt verwehrt wird, wenn Geschäftsbeziehungen zustande kommen, die in den USA als „kritisch“ beurteilt werden.  

Natürlich handelt es sich auch um eine eminent wichtige politische Diskussion, in welchem Ausmaß eine Marktwirtschaft mit einem autoritären System Wirtschaftsbeziehungen unterhalten soll. Das Beispiel Russland hat die Verwundbarkeit für Deutschland offengelegt, die in dieser Form nicht vergleichbar mit China ist. Denn China ist eine Weltwirtschaftsmacht, und mit China gibt es vor allem intra-industriellen Austausch wie mit den entwickelten OECD-Ländern, so dass sich andere Fragen stellen. Sicherlich handelt es sich bei den meisten Importen aus China nicht um „kritische Produkte“ (wie bspw. Spielzeug oder Möbel). Diese können durch veränderte Lieferbeziehungen mit anderen Ländern relativ leicht ersetzt werden – wenngleich sie möglicherweise teurer werden.[10] Nur ein geringer Teil der wichtigen Industrieprodukte wird aus China importiert, wie chemische Güter, Elektrogeräte und Fahrzeuge. Allerdings gibt es einige Rohstoffe, wie seltene Erden, auf die die deutsche Industrieproduktion angewiesen ist und die weitgehend von China angeboten werden.

Folgende Schlussfolgerungen lassen sich ziehen:

  1. Deutschland braucht eine differenzierte Diskussion zu Investitionen aus China. Investitionen aus China und anderen Ländern schaffen Arbeitsplätze, bringen Kapital ins Land und tragen zum Steueraufkommen bei. Chinesische Investoren sind an langfristigen Investitionen interessiert und bieten zum Teil Standortgarantien. Grundsätzlich sollte Deutschland weiterhin offen für ausländische Investoren sein – auch für chinesische.
  2. Deutschland muss sich Wettbewerbsverzerrungen (bspw. durch Staatsunternehmen) entgegenstellen. Bei Firmenbeteiligungen in strategischen Sektoren wie kritischer Infrastruktur sollte ein europäischer Rahmen zur Prüfung von Firmenbeteiligungen geschaffen werden. Generell wäre eine einheitliche europäische Positionierung gegenüber China, zumindest in strategisch bedeutenden Bereichen, wünschenswert. Nur so kann die EU ihren Einfluss geltend machen.
  3. Reziprozität ist in den Wirtschaftsbeziehungen mit China dezidiert und selbstbewusst anzugehen. Deutschland bietet chinesischen Investoren genau wie die anderen EU-Staaten freien Marktzugang und hat keinen weitgehenden Schutzmechanismus für Schlüsseltechnologien.
  4. Die Abhängigkeit von chinesischen Rohstoffen ist im Allgemeinen viel höher als von chinesischen Industrieerzeugnissen. Um abrupte Störungen für bestimmte Lieferketten zu vermeiden, ist eine stärkere Diversifizierung in diesen Sektoren anzustreben.

[1] Rolf J. Langhammer (2022), Reluctant US vs Ambitious German Direct Investment in China – the Tale of Two StrategiesKiel Policy Brief 62, KPB_162.pdf (ifw-kiel.de).

[2] Chartbook #168: Germany’s economic entanglement with China (substack.com); vgl. Studie von Merics zur deutschen Automobilindustrie in China, Gregor Sebastian (2022) The bumpy road ahead in China for Germany’s carmakers | Merics.

[3] Investitionen aus China in deutsche Unternehmen (bundestag.de); Niklas Dürr, Christian Rammer und Philipp Böing (2020), Direktinvestitionen zwischen Deutschland und China aus einer innovationspolitischen Sicht, Mannheim: ZEW Studie. Publikation: Direktinvestitionen zwischen Deutschland und China aus einer innovationspolitischen Sicht | ZEW

[4] Eine Liste chinesischer Investoren findet sich in Bertelsmann-Stiftung (2018), Kauft China systematisch Schlüsseltechnologien auf? MT_Made_in_China_2025.pdf (bertelsmann-stiftung.de)

[5] https://www.iwkoeln.de/studien/juergen-matthes-china-abhaengigkeiten-der-deutschen-wirtschaft-mit-volldampf-in-die-falsche-richtung.html

[6] https://www.capital.de/wirtschaft-politik/es-geht-um-100-mrd–euro–deutsche-unternehmen-stellen-chinageschaeft-infrage-32858670.html

[7] The peak globalisation myth: Part 1 | CEPR

[8] Jan De Loecker und Jan Eeckhout (2018), Global Market Power, Washington, D.C.: NBER Working Paper 24768.

[9] Vgl. Bertelsmann-Stiftung (2018), a.a.O.; Baur/Flach (2022), a.a.O.

[10] Mikko Huotari, Sébastien Jean, Kevin Parra Ramirez und Madeleine Péron (2022), Dissecting EU‐China Economic Relations, Paris: Conseil d’analyse économique, Focus 86, Dissecting EU‐China Economic Relations.

Nr. 1: Deutschlands neue China-Strategie steht vor der Tür – eine Polemik – Weltneuvermessung (wordpress.com)

Weitere Beiträge zu China/Deutschland:

Thomas Bonschab: China – Zukunftsmodell oder Albtraum – Weltneuvermessung (wordpress.com)

Gerhard Stahl: 2049 – die chinesische Vision. Über die langfristige Entwicklungsstrategie eines autoritären Systems – Weltneuvermessung (wordpress.com)

Thomas Bonschab: Industriepolitik „Made in China“ – Ein eher unbekanntes Feld – Weltneuvermessung (wordpress.com)

Robert Kappel, Helmut Reisen und Thomas Bonschab: Was bleibt im Sieb? Deutsche Entwicklungszusammenarbeit mit China – Weltneuvermessung (wordpress.com)

Deutschlands neue China-Strategie steht vor der Tür – eine Polemik

17. November 2022 - 18:34

Deutschlands neue China-Strategie steht vor der Tür – eine Polemik

Beitrag 1 zu einer Reihe, die sich in den kommenden Wochen mit dem Thema Deutschland – China befassen wird

#DeutschlandChinaStrategie

Robert Kappel und Thomas Bonschab

Sie liegt bereits im Bundeskabinett: die lang erwartete neue China-Strategie der Bundesregierung. Vielleicht das wichtigste Papier, das Deutschland in den vergangenen zwanzig Jahren zu seiner eigenen geopolitischen Verortung vorzulegen hat. Drei Kapitel: eine Evaluierung der bisherigen bilateralen Kooperationen, eine deutsch-europäische Positionierung gegenüber China sowie ein Kapitel zu globalen Sicherheitsfragen und Partnerschaften.

Auch ohne die genauen Inhalte der Strategie zu kennen, ist allein deren Zustandekommen eine Enttäuschung für fast alle, die sich in dem Themenumfeld engagieren. Es wäre eine einmalige Chance gewesen, die vorhandenen China-Kompetenzen im Land einzubinden und öffentlich zu beraten, um eine vielschichtige Vision zu entwickeln, wo die Reise mit China hingehen könnte.  Sicher wird es eine Debatte geben, nachdem das Papier veröffentlicht wurde. Aber das ist lahm, wenn die Ergebnisse schon längst feste stehen.

Wie verunglückt das Zustandekommen der Strategie ist, lässt sich schon daran erkennen, dass die Vorstände der DAX-Konzerne und der größeren Mittelstandsunternehmen in Panik einen Aufruf starten, dass man sich doch bitte nicht zu vorschnell und mit zu populistischen Positionen von China verabschieden solle. Erkennen lässt es sich auch an vielen Kleinigkeiten. Die Feierlichkeiten zur 50-jährigen diplomatischen Zusammenarbeit zwischen Deutschland und China werden wie gefeiert?  Mit einer lausigen deutschen Rede der Staatssekretärin aus dem Auswärtigem Amt und einem Ehrengast Gerhard Schröder in der chinesischen Botschaft in Berlin, während zeitglich in Peking die Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) vom Premierminister und Vize-Premier die höchste Freundschaftsehrung überreicht bekommt.

So geht es immer weiter. Da reist der Bundeskanzler nach China, hat auch eine Agenda[1], aber sie reicht offenbar nicht aus, vor allem weiß der außenpolitisch interessierte Bürger nur wenig über die Konzepte, die der Bundeskanzler mit nach China nahm. Die Überschrift des Artikels – „Für offenen und klaren Austausch“ – offenbart, wie wenig grundlegend die Regierung die Chinapolitik sieht. Statt sich zu fragen, mit welcher Strategie man mit China, der weltweit größten Wirtschaftsmacht, agieren will.

Die Folgen sind fatal: Die Diskussion um China in Deutschland erreicht inzwischen das Niveau der Bildzeitung. Immer mehr selbsternannte Experten aus Politik und Medien beklagen den Ausverkauf Deutschlands durch chinesische Staatsunternehmen. Eine kleine Hafeninvestition wird öffentlich zum Waterloo deutscher Häfen und zum Ausverkauf an China stilisiert. Finanzminister Lindner plustert sich plötzlich auf: „Aber eins muss politisch klar sein: Wir können in Deutschland chinesischen Investoren nur das gestatten, was umgekehrt auch deutschen Investoren in China erlaubt ist.“[2] Ja. Natürlich. Aber passt das überhaupt mit den Fakten zusammen?

Die Lage erinnert an die haltlosen populistischen Sprüche aus der Zeit von Bundeskanzler Kiesinger („Ich sage nur China China China“). Es ist eine gefährliche Mischung aus einer begrenzten Informationslage in den Ministerien, einem in der Regel wenig an Differenzierung gelegenem Journalismus, dem Aufkommen von immer mehr vermeintlichen China-Experten und dem gleichzeitig stattfindenden kontinuierlichem Abbau von echter Chinakompetenz in Deutschland.[3] Gleichzeitig weitet sich das Engagement deutscher Großkonzerne in China aus. BASF hat jüngst mit 10 Mrd. Euro die größte Investition ihrer Firmengeschichte in China getätigt. Auch die Automobilunternehmen weiten ihre Produktion auf dem chinesischen Markt aus und erwirtschaften einen hohen zweistelligen Bereich ihrer globalen Gewinne allein in China.

Die Bundesregierung versinkt indes in einem Schlingerkurs. Sie zeigt Verständnis für die Interessen deutscher Unternehmen in China, sie zeigt aber auch Verständnis für das beliebte Bashing genau derselben Unternehmen, weil sie sich zu sehr auf die lokalen Rahmenbedingungen einlassen. Sie will den chinesischen Markt nicht verlieren und die Regierung nicht zu sehr vor den Kopf stoßen. Sie will aber irgendwie auch zu den Guten gehören und Auflagen zu Produktionsstandorten und Lieferketten machen.

Sicher kann man konstatieren, dass ein solcher Spagat Kennzeichen jeder Realpolitik ist. Erschreckend ist allerdings, dass dieser Kurs weder ehrlich geführt wird noch auf einer besonders stabilen Kenntnisgrundlage steht.

Die Diskussion um die Beteiligung der staatlichen Schifffahrtsgesellschaft Cosco an einem Containerterminal im Hamburger Hafen machte deutlich, wie sehr Fakten in den Hintergrund treten, wenn die Gelegenheit einer Positionierung gegen China besteht. Mit dem grundsätzlich berechtigten Insistieren auf Reziprozität wurde behauptet, dass eine deutsche Beteiligung an chinesischen Häfen niemals möglich sei. Außenministerin Baerbock: „China verbietet es, dass ausländische Unternehmen in deren Infrastruktur investieren können, verbietet Unternehmen, in China – im Zweifel ohne Joint-Ventures – aktiv zu sein. Und wir erlauben dann all das in unserem Land?“[4] Die Aussage führt in die Irre. Dabei war die Bundesregierung selbst, die China im Jahr 2012 dazu drängte, seine Negativliste für ausländische Investoren zu überarbeiten und zu öffnen. War damals kaum ein Sektor von internationalen Investitionsverboten und harten Vorgaben verschont, findet sich heute kaum noch ein Sektor, in dem ausländische Unternehmen nicht frei operieren können, auch ohne Gesellschaftsanteile an lokale Partner abzugeben. Entsprechend ist die Zahl der „Wholly Foreign Owned Enterpreises“ in die Höhe geschossen.

Tatsächlich ist es Ausländern auch gestattet, 49% der Anteile an chinesischer Hafeninfrastruktur zu erwerben. Maximilian Butek, Geschäftsführer der Deutschen Handelskammer in China, bestätigt: „Ein ausländischer Investor kann sich in China durchaus am Bau und Betrieb von Häfen oder Terminals beteiligen und muss dabei auch keine Deckelungen bezüglich der Höhe seiner Anteile berücksichtigen. Im Gegenteil: Häfen fallen in die Kategorie derjenigen Industrien, in denen die chinesische Regierung ausländische Investitionen ermutigt. Bei der praktischen Umsetzung gibt es aber durchaus große Schwierigkeiten“.[5] Das Problem ist: keine deutsche Reederei tut es. Deutsche Unternehmen waren offenbar nicht interessiert. Einer der größten Logistikkonzerne und Reedereien der Welt, die A. P. Moeller-Maersk Group, der die deutsche Reederei Hamburg Süd gehört, hat allerdings zahlreiche Beteiligungen.  Über seine Tochter APM Terminals ist Maersk an 75 Terminals weltweit beteiligt, u.a. an mehreren chinesischen Häfen. Im Maersk-Geschäftsbericht 2021 werden folgende Beteiligungen angegeben:[6] Shanghai East Container Terminal (APM-Beteiligung: 49%), Shanghai Tie Yang Multimodel Transportation (29%), Xiamen Songyu Container Terminal (25%), Qingdao Qianwan Container (20%), Guangzhou South China Oceangate Container Terminal (20%), Tianjin Port Alliance International Container Terminal (20%) und Qingdao New Qianwan Container Terminal (19%).

Umgekehrt wird in Deutschland inzwischen fast alles zur schützenswerten „kritischen Infrastruktur“ erklärt, sobald chinesische Investoren Interesse anmelden. So jüngst im Fall der Chipfabrik Elmos und der Firma ERS Elektronics. Beide Unternehmen sind in wirtschaftlicher Schieflage und weit davon entfernt, technologische und wirtschaftliche Souveränität an China veräußern zu können. Allein die Tatsache, dass diese Unternehmen in der Halbleiterproduktion tätig sind, hat dem Bundeswirtschaftsministerium ausgereicht, um einen Deal zu unterbinden. Weder der Erhalt von Wettbewerbsfähigkeit gegenüber China noch der Erhalt von Arbeitsplätzen in Deutschland waren offenbar ausschlaggebend. Es ging um ein eher populistisches Prinzip.

Im gegenwärtigen Kurs der Bundesregierung bleibt viel auf der Strecke. Die Wirtschaft ist frustriert, weil sie zwischen den Stühlen sitzt und im kritischen Dialog mit China (der zweifellos erforderlich ist) zum Spielball wird. Die angesichts der enormen Bedeutung Chinas für Deutschlands Entwicklungspfad immer weniger werdenden Erfahrungsträger in der wissenschaftlichen und sonstigen Zusammenarbeit stehen fast verloren in einer Debatte, die kaum noch nach Differenzierung fragt. Und letztlich wissen auch die chinesische Regierung und Wirtschaft nicht mehr, was sie mit dem Stimmenwirrwarr in Deutschland anfangen sollen. Es ist beinahe eine Überraschung, dass die deutsche Delegation um Bundeskanzler Scholz es in letzter Minute doch noch geschafft hat, in Peking empfangen zu werden statt auf einem Rollfeld im Grünen auf einem Provinzflughafen. Genuine Anerkennung eines Verhandlungspartners sieht anders aus.

In diesem Umfeld legt nun die Bundesregierung ihre neue China-Strategie vor. Ob sich damit etwas an dem Schlingerkurs ändern wird, bleibt abzuwarten.

—————-

In den kommenden Wochen werden wir uns mit verschiedenen Facetten der Beziehungen Deutschland – China befassen. Zahlreiche Autoren liefern Diskussionsbeiträge. Wir ermutigen AutorInnen zu diesem Diskurs beizutragen.

Endnoten

[1] Olaf Scholz (2022), Für offenen und klaren Austausch, Frankfurter Allgemeine Zeitung 3. November 2022.

[2] Junge Liberale vermissen Gestaltungswillen bei der FDP (fnp.de) (Zugriff 8.11.2022)

[3] Vgl. Chunchun Hu, Hendrik Lackner und Thomas Zimmer (2021), China-Kompetenz in Deutschland und Deutschland-Kompetenz in China, Wiesbaden; Andrea Frenzel und Nadine Godehardt (2020), Mehr Chinakompetenz wagen, Berlin: SWP Aktuell 59. https://www.swp-berlin.org/publikation/europaeische-aussenpolitik-mehr-chinakompetenz-wagen

[4] Hamburger Hafen: Baerbock warnt vor Abhängigkeit Deutschlands von China (rnd.de)

[5] Cosco-Streit im Hamburger Hafen: Was deutsche Reederein in China dürfen – Business Insider.

[6] Siehe Maersk Geschäftsbericht 2021, S. 121-122. b4df47ef-3977-412b-8e3c-bc2f02bb4a5f (maersk.com) https://www.hinrichfoundation.com/media/nqbf2rl4/hinrich-foundation-fdi-in-china-maersk-case-study-9-8-17.pdf

Small is big. Re-globalisation and Implications for Small and Medium-sized Enterprises

24. Oktober 2022 - 11:51

Small is Big. Re-globalisation and Implications for Small and Medium-sized Enterprises

Robert Kappel

24 October, 2022

We are facing longer-lasting shifts towards more multipolar production and consumption patterns. Increased regionalisation of production networks is one strategy among several. Ongoing supply chain disruptions, rising transport costs and, above all, trade policy tensions as well as geo-economic strategies and environmental policies may well lead to more re- or near-shoring or regional block formation in the medium term.

Global supply crises, commodity and energy crises, worsening climate and rising poverty, security risks that will particularly affect those countries that are not responsible. And the global landscape has changed because of the Russian war against Ukraine, supply chain crises, and pandemic. Global growth is decelerating and global inflation is on the rise. The crisis in global supply chains shows that we are arguably facing – to quote Dani Rodrik[1] – hyper-globalisation, which is stifling inclusive growth and putting jobs at risk.

However, it would be premature to assume de-globalisation or slowbalisation in the face of these trends. We should instead view the new processes as re-globalisation.[2] The share of value chains in global trade increased until the 2010s, only to decline thereafter. The decline is largely due to global value chains being transformed into regional value chains and a shift of production back to the vicinity of economic hubs, with new options emerging in many countries. The value chain crises are an expression of a global economic crisis. Increasing national protectionism points to broader economic wars starting, such as the one between the US and China. Government support for regional economic activities is part of these developments.

In the face of these challenges, do small and medium-sized enterprises (SMEs) have opportunities to grow at all – amidst the struggle of big business and financially powerful service companies? The answer might be no, as many experts argue. I do see quite a number of options for SMEs in the process of re-globalisation. Perhaps even greater opportunities. This presupposes that the companies and the states accept the challenges and carry out their tasks. There is also the danger of cut-throat competition, in which SMEs face even more pressure.

Market and power shifts also open up opportunities for SMEs

My thesis: Re-globalisation in the multipolar world goes hand in hand with a focus of economic activities on national or regional markets, which significantly improve SMEs opportunities. They are quicker to adjust, and they are faster to deploy their competences. Market power shifts open up opportunities for SMEs.

I list ten main supporting arguments:

1. The global division of labour has created dependence on timely supplies of final goods, inputs and raw materials, which are now changing. Given trends in trade and transport costs, it has become more likely that many companies will change their supplier relationships. This includes greater supplier diversity and moving production closer to the core markets of the EU, China and the US, Japan/Korea and India on the one side and upgrading regional development hubs on the other side. Companies invest in regional markets and increasingly rely on regional value chains, which enable a substantial incentive also for regional networks and cooperation, and increasing regional trade, which is less vulnerable to external shocks. There is a lot of untapped potential to be exploited here, which can be better utilised by SMEs in particular. Export promotion schemes, for example, could contribute to a stronger position in regional trade.

2. Digital technologies optimise production and business processes and reduce the use of materials. This means less demand for fossil fuels and other natural resources. Digital technologies reduce local production costs and make it possible to upgrade without low-cost inputs from geographically distant countries in the future. Many companies have started reducing their costs for inputs through regional and local production and value added. The shift to digital production is currently extremely dependent on globally sourced components. There is an opportunity for regionalisation if the core elements (e.g. semiconductors) can be manufactured locally.

3. In the era of urbanisation, small and medium-sized enterprises can make much better use of agglomeration economies.[3] They are also much more likely to be able to adapt to local consumption patterns, middle class demand, etc. SMEs will play a bigger role because they know the local consumption markets and have locational advantages. We can identify a visible dynamism of entrepreneurship in many sectors, including business and trade services, media, tourism, horticulture, agro-industry, serving the demand in urban centres as well as rural areas. These are the so-called „industries without smokestacks“.[4]

4. There is also a growing class of innovative start-ups, knowledge-based and ICT-based firms. They are an integral part of the globalised world; they enable technology and knowledge transfer, which is required to keep up with international technological development. They belong to global epistemic communities and at the same time, they use their comparative advantages locally. Further strengthening the cooperation of SMEs with universities and R&D and enabling spin-offs of young entrepreneurs entering business opens up new opportunities for endogenous enterprise development and for the prosperity of a region. Companies can draw on a relatively large supply of educated workers looking for jobs. Capitalising on them is part of a dynamic economy – creating dynamic and innovative decentralisation and agglomeration economies that differ from the risk-averse operations of the informal economy.[5]

5. Companies should want to take off. Alfred Mthimkhulu[6] from Zimbabwe said: In Africa, everyone is always speaking about SMEs and how important they are. But SMEs simply dare not do enough, they complain, they stay small and they don’t innovate. He was tired of hearing only complaints from the SMEs. Of course: he also said that SMEs are disadvantaged compared to foreign companies and big capital, but they must also use their potential to influence the government for better conditions. Take action and do not wait and see! They would even have comparative advantages through their knowledge of customers, local embeddedness, their preferences, etc. and they could become part of global or regional value chains if they advance technologically, launch new products themselves and create their own brand names. Those who persist are left behind.

6. Should trade policy become more protectionist? In my opinion, that would be the wrong way to go, because development also means openness. Small and medium-sized enterprises can particularly benefit from openness. There are many ways for the state to act without closing itself off: for example, through incentive measures, R&D, business services, upgrading industrial clusters, tax incentives, local content measures, joint venture regulations, infant industry development, tariffs and non-tariff trade barriers.

7. How value chains need to be governed to enable endogenous development through the participation of local enterprises, especially SMEs, is a major challenge. It is easy to claim that SMEs should be part of a value chain. However, how can this be done, how can they manage this technologically, organisationally, etc.? One thing is clear: participation in value chains is beneficial for the parties involved, provided there are backward linkages to the local industries. If SMEs could be empowered and supply chains could be designed in such a way that they are more closely linked to local industry, then they can reap higher rents, and there would be opportunities for a new surge in industrialisation with a corresponding demand for jobs. Due to the global transformations brought about by the energy transition and the requirements of climate change, countries are being called on to take a new direction – the sooner the better. Industrial policy, greater participation in value chains, green economy and the modernisation of agriculture must be placed at the heart of endogenous development strategies. Most importantly, to deepen regional supply chains through incentive schemes, e.g. tax schemes, investment in human resources, competitive funding systems to select the most competent companies, development of green infrastructure, regionally oriented university cooperation and/or development of regional research infrastructure.

8. In periods of increasing global conflicts, trade disputes, wars, political turmoil as well as populism and racism, there is a danger that the world will become more divided, accompanied by increasing protectionism and nationalistic orientation. These are major challenges. This poses a threat to small and medium-sized enterprises, which are finding it harder to compete or even survive. The death of many medium-sized enterprises in the US, UK, Germany and in middle-income countries illustrates how squeezed the middle class is. This makes it even more important to develop options and future perspectives, to upgrade technologically and economically, to improve cooperation in networks, to reduce costs and thus to increase collective efficiency[7] in industrial clusters, special economic zones, in urban centres, etc. As a result, opportunities are expanding for local companies.

This development can also prevent the risks of the world becoming bifurcated and the further expansion of multinational corporations‘ power. Relocating industries back to growing urban markets also opens up opportunities for cross-border cooperation between companies, more regional trade and the mobility of capital and labour. Here, the states and regional institutions would have to address support measures that enable greater mobility of labour and capital or cross-border research.

9. There is another key issue. We want to live healthy, consumption patterns are changing. Climate change, sustainability, energy transition, these are the buzzwords of the day. It is urgent. The new middle classes in urban centres and farmers symbolise change. They use local resources; they reduce transport costs and CO2 emissions. Climate change and increasing environmental awareness open up many more prospects for localising production and consumption. This is often also cheaper, especially since globally available research results and technology can now be applied locally more quickly. The examples from around the world of California, Denmark, Kenya, Uruguay or Vietnam show that local action is an asset for local entrepreneurship.

10. Many studies point to factors such as poor leadership, weak institutions, corruption and lack of infrastructure. This means that stakeholders in all countries need to start working on creating better conditions for business and jobs, i.e. inclusive growth. We can learn lessons. We need a richer narrative. We should roll the dice in favour of development and expanding economic opportunities. Small and medium-sized enterprises can play a greater role than before and contribute to growing prosperity for all through their investments, their market integration – especially if these processes are accompanied by more participation for all. Let us use the expansion of freedom as a driver of development.

I will end my paper by asking: Has the age of the SMEs or the middle class dawned? Certainly not, because the big players have many advantages: R&D, skills, frontier innovations and entry of barrier power. Big capital could also learn, shift and take on responsibility. SMEs options are widening in the current process of re-globalisation, regional focus, the expanding role of ecology, the high competence of young people, localised learning, etc. Do we have the means to unleash the dynamics and positive developments in the countries themselves? I certainly believe that new options for inclusive growth involving SMEs are particularly important. The big key players do not create wealth for all. Of course, they are important. Nevertheless, SMEs employ the vast majority of the world population. If they are doing well, it translates into people’s well-being.

Endnotes

[1] Dani Rodrik (2022), A Better Globalization Might Rise from Hyper-Globalization’s Ashes, Project Syndicate May 9, 2022. https://www.project-syndicate.org/commentary/after-hyperglobalization-national-interests-open-economy-by-dani-rodrik-2022-05

[2] See Karin FischerChristian Reiner und Cornelia Staritz, Industriepolitik für Least Developed Countries im Zeitalter globaler Warenketten, Blog Ökonomenstimme 4.10.2021, https://www.oekonomenstimme.org/artikel/2021/10/industriepolitik-fuer-least-developed-countries-im-zeitalter-globaler-warenketten/

[3] Vernon J. Henderson and Matthew Turner (2020), Urbanization in the Developing World: Too Early or Too Slow? in: Journal of Economic Perspectives, 3: 150–173; Robert Kappel (2021), Africa’s Employment Challenges: The Ever-Widening Gaps, Berlin: Friedrich-Ebert-Foundation (http://library.fes.de/pdf-files/iez/18299.pdf

[4] Newfarmer, Richard, John Page and Finn Tarp (ed.) (2018), Industries without Smokestacks and Structural Transformation in Africa, Oxford.

[5] Danquah, Michael, Simone Schotte and Kunal Sen (2019): Informal Work in sub-Saharan Africa. Dead End or Steppingstone? Helsinki: WIDER Working Paper 2019/107; https://www.wider.unu.edu/publication/informal-work-sub-saharan-africa

[6] Alfred Mthimkhulu (2021), The Unemployment Problem, Business Weekly 22.10.2021 https://www.businessweekly.co.zw/the-unemployment-problem/?pr=196673&lang=en

[7] Hubert Schmitz (1999), Collective Efficiency and Increasing Returns, in: Cambridge Journal of Economics 23: 465–483.