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Chinas Aufstieg und Deutschlands Positionierung (Autoren: Thomas Bonschab, Robert Kappel & Helmut Reisen)
Aktualisiert: vor 4 Stunden 16 Minuten

Neue Trends der Weltneuvermessung

30. November 2018 - 9:58

Die OECD Perspectives on Global Development (PGD) für 2019 wurden am 29. November in Incheon, Korea, vorgestellt.  Seit ihrer Gründung im Jahr 2010 hat die PGD-Reihe des OECD-Entwicklungszentrums das zunehmende wirtschaftliche Gewicht der Entwicklungsländer in der Weltwirtschaft untersucht. Die Gewichtsverschiebung der Weltwirtschaft nach Asien in den letzten vier Jahrzehnten ist ein Phänomen, das als „Weltneuvermessung“ bezeichnet werden kann. Der PGD-Bericht 2010 „Shifting Wealth“ hatte argumentiert, dass sich der Verlagerung des wirtschaftlichen Schwerpunkts der Welt der Entwicklungspfad für Länder mit niedrigem und mittlerem Einkommen ändert. Das hat sich als richtig erwiesen.

Die globalen makroökonomischen Effekte, die sich aus der Weltneuvermessung ergeben, reichen tief in die gesamte Dritte Welt und bestimmen entscheidend, wie arme Länder wirksam Armut bekämpfen. Infolgedessen hat die Weltneuvermessung Entwicklungsstrategien und Entwicklungspartner neu definiert. Sie hat die Wachstumsverflechtungen zwischen Schwellen- und Entwicklungsländern, Lohnniveaus und Austauschraten verändert. Die Geographie der Entwicklungsfinanzierung armer Länder und damit der Einflussnahme raumfremder Mächte auf sie hat sich in den letzten drei Jahrzehnten revolutioniert, weg von der Entwicklungshilfe des westlichen Geberkartells hin zu Projektfinanzierung durch China und weitere große Schwellenländer.

Mit geeigneten Strategien konnten einkommensschwache Entwicklungsländer schneller wachsen, gestützt durch die gewichtigen, schnell wachsenden Schwellenländer. Die ursprüngliche Öffnung von China und Indien hat einige Länder mit mittlerem und hohem Einkommen zunächst und an bestimmten Produktionsstandorten getroffen. Das anhaltende Wachstum dieser beiden aufstrebenden Wirtschaftsgiganten trägt jedoch zum globalen Wachstum bei. Damit verbessert es die langfristigen Perspektiven sowohl für Länder mit niedrigem als auch höherem Einkommen.

Der PGD 2019 widmet der sich wandelnden Rolle Chinas besondere Aufmerksamkeit. Es enthält drei Hauptbotschaften:

  • Seit den 90er Jahren hat sich die Weltneuvermessung in drei verschiedenen Phasen entwickelt: einer Eröffnungsphase (1990-2000), einer Phase der allgegenwärtigen Konvergenz (2001-08) und einer Phase seit der globalen Finanzkrise (2009-heute).
  • Obwohl sich die weltwirtschaftliche Schwerpunktverlagerung seit der großen Finanzkrise verlangsamt hat, was größtenteils auf die inländische Wirtschaftsreform Chinas zurückzuführen ist, setzt sich die wirtschaftliche Konvergenz in Asien fort.
  • Diese Fortsetzung wird durch das Wachstum in Indien, neue, kostengünstige Produktionszentren für Arbeitskräfte und starke Süd-Süd-Verbindungen in Handel, Direktinvestitionen und Kreditfinanzierung zwischen den Entwicklungsländern begünstigt. Klar, diese Süd-Süd-Verbindungen sind weitgehend durch die Wachstumsmaschine China gefüttert worden.

Die wichtigste Botschaft für das G20-Treffen Ende November in Buenos Aires lautet daher: Ein von den USA ausgelöster Handelskrieg gegen China wird den wirtschaftlichen Perspektiven nicht nur Chinas, sondern vor allem auch der armen Länder schaden!

Kann Deutschland in Zukunft noch die international zugedachte technologische Führungsrolle übernehmen?

21. November 2018 - 15:43

von Thomas Bonschab

Die Bundesregierung hat vor wenigen Tagen eine neue Strategie zum Ausbau der Kapazitäten im Bereich Künstliche Intelligenz (KI) verkündet. Sie will hierfür 100 Professuren einrichten, Kompetenzzentren gründen und Wagniskapital zur Verfügung stellen. Man reibt sich fast ungläubig die Augen. Will die Regierung, nach knapp zwei Jahren Selbstdemontage, plötzlich ernsthaft auf die Herausforderungen der Digitalisierung reagieren und industriepolitische Maßnahmen einleiten?
Ja, sie will offenbar. Und da eine KI-Strategie ein Herzstück in der Vorbereitung auf eine sich rasant digitalisierende Weltwirtschaft ist, handelt es sich um einen Schritt in die richtige Richtung.
Dies gilt umso mehr als globale Wettbewerber, wie die USA und China, sich industriepolitisch mit aller Wucht auf das digitale Zeitalter vorbereiten. Vor allem Chinas Programm „Made in China 2025“ strebt in 10 Schlüsselindustrien – darunter KI – Weltmarktführung an. Kaum ein Land ist von den Auswirkungen dieser Industriepolitik stärker betroffen als der Noch-Technologiestandort Deutschland.

Es ist schon mehr als verwunderlich, dass sich Peter Bofinger im aktuellen Jahresbericht des Sachverständigenrats lediglich im Rahmen eines Minderheitenvotums gegen seine konservativen Kollegen für eine industriepolitische Antwort auf die Herausforderung Chinas stark machen konnte. Man kann nur froh sein über die Entscheidung der Bundesregierung, die Mehrheitspositionen der Ökonomen zu übergehen und von staatlicher Seite in den Aufbau von KI-Kompetenzen zu investieren. Vielleicht wird hierdurch ja auch ein überfälliges Signal für die Wirtschaftspolitik der Europäischen Union insgesamt gesendet.
Allerdings kommt dieser Schritt sehr spät, hoffentlich nicht zu spät. In der Entwicklung autonomen Fahrens sind die USA und China um Jahre voraus, humanoide Robotik und Batterien werden längst in anderen Ländern besser hergestellt und der Aufbau eines schnellen und lückenlosen Netzwerks für die Datenvermittlung ist bislang nicht einmal für den Mobilfunk greifbar. Es klingt daher erschreckend kleinlaut, wenn Politik und Industrie in diesen Tagen gemeinsam betonen: „Das Spiel ist noch nicht verloren“.
Investitionen in den Ausbau der KI sind hierfür eine wichtige Maßnahme. Man sollte jedoch nicht aus dem Auge verlieren, dass die Anforderungen an die Wirtschaftspolitik umfassender sind. Will das Land den Anschluss an das digitale Zeitalter nicht verpassen, reicht es nicht, wenn sich Politik, Technologiekonzerne und Verbände in alter Verbundenheit an die gewünschte Aufholjagd setzen. Auschlaggebend dürfte vielmehr sein, ob sich die vielen hochgelobten deutschen mittelständischen Technologieunternehmen aus eigener Kraft heraus schnell genug internationalisieren und ob branchenübergreifende Allianzen entstehen, die sich mit neuen Produkten global durchsetzen. Um diesen Prozess zu unterstützen, müsste die Wirtschaftspolitik ihr tradiertes Vorgehen überdenken.

Big Data, Meta Data, und vor allem sehr große Datenvolumen
Wie sehr und rapide sich die Welt der Konsumenten und Unternehmen ändern wird, zeigt eine Studie der International Data Corporation (IDC), die das Volumen der jährlich generierten digitalen Datenmenge weltweit bis zum Jahr 2015 prognostiziert.

Die Daten werden über verschiedene Kanäle generiert. Über Sensoren und andere Instrumente, durch gespeicherte Bilder und soziale Medien, Texte oder eher klassische Unternehmensdaten. Um eine Dimension der Datenmenge zu vermitteln: ein Zettabyte entspricht 1021 Bytes. Schon im Jahr 2020 dürften damit etwa viermal mehr Daten im Umlauf sein als Sandkörner auf der Erde vorhanden sind.
IDC schätzt, dass etwa 80 Prozent dieser generierten Daten ‚im Dunklen‘ verbleiben, also ohne besonderen Wert und Nutzen. Die verbleibenden 20 Prozent allerdings werden elementar sein für unser tägliches Leben. 10 Prozent davon sogar kritisch, weil sie Bereiche betreffen wie Stromnetze, Verkehr, Krankenhäuser oder Wasserversorgung.
In jedem Fall aber gilt, dass die künftig generierten Daten an Menge, Vielfalt und Wichtigkeit gewinnen. Unternehmerischer Erfolg in diesem digitalen Zeitalter wird davon abhängen, ob es gelingt, diese Daten auf originelle Weise miteinander zu verbinden und in neue Anwendungen zu überführen. Der Einsatz von Künstlicher Intelligenz wird dürfte hierbei eine wichtige Rolle spielen.
Welche Tendenzen werden sich aus diesen neuen Rahmenbedingungen aller Voraussicht nach mit Blick auf die bisherigen Geschäftsstrukturen ergeben?
1. Großkonzerne werden es schwieriger haben. Es zeichnet sich schon heute ab, dass die tradierte Hierarchie zwischen großen Unternehmenskonzernen und mittleren und kleineren Technologieunternehmen aufgebrochen wird. Die Datenmengen werden immer weniger hinter geschlossenen Konzernmauern verwaltet, sondern in zugänglichen Clouds. Anders formuliert: Mit schwindenden Transaktionskosten geht großen Firmen der Wettbewerbsvorteil verloren. Das ermöglicht kleineren Unternehmen erstmals, ‚auf Augenhöhe‘ mit den Konzernen zu kooperieren. Nicht nur als Zulieferer zu vorgegebenen Konditionen. Auf Dauer dürften kleinere Unternehmen sogar einen Vorteil haben, da sie in der Regel flexibler und schneller auf der Suche nach digitalen Lösungen agieren können als traditionsbehaftete Vorstands- und Aufsichtsratspläne das vorsehen. Betrachtet man die Liste der Fortune 500 aus dem Jahr 2000 im Vergleich zu heute, wird deutlich, dass schon jetzt mehr als die Hälfte der Unternehmen entweder insolvent gegangen sind oder keine bestimmende Rolle mehr haben.

2. Wirtschaftlich definierte Ländergrenzen fallen noch schneller als bislang. Die interessantesten Start-Ups entstehen derzeit weltweit, auch außerhalb der klassischen Industrieländer. In China, Israel, Litauen – in Ländern, in denen frühzeitig wirtschaftliche Anreize gesetzt und die digitale Infrastruktur aufgebaut wurde. Wer heute geschäftlichen Erfolg haben will, wird die von Geschäftspartnern und Endverbrauchern geforderten Lösungen immer weniger alleine ‚in house‘ erbringen können. Die Bereitschaft, sich auf gleichberechtigte Kooperationen mit innovativen Unternehmen weltweit einzulassen, dürfte entscheidend für den künftigen Technologiestandort Deutschland sein. Nicht nur deutsche Konzerne stolpern derzeit schnell über ihre Strukturen und ihr Selbstverständnis als etablierte Marktführer. Den kleineren und mittleren Unternehmen hingegen fehlt es meist an Netzwerken und Erfahrungen im internationalen Kontext.

3. Branchen spielen kaum noch eine Rolle, weil angewandte Digitalisierungslösungen nicht vor Branchengrenzen halt machen. Das ist ein besonders wunder Punkt aus deutscher Sicht, der nicht nur an der deutschen Automobilbranche sichtbar wird. Das Festhalten am Verkauf von Autos statt individueller Mobilität und Autoversicherungen statt Versicherungslösungen für autonomere Verkehrslösungen stehen dafür, wie ungern etablierte Strukturen aufgelöst werden. Schon heute konstatiert eine IBM-Studie aus dem Jahr 2016: 54 Prozent der Führungskräfte gehen davon aus, dass der größte Wettbewerb künftig aus anderen Industrien kommt. Die Zukunft dürfte wohl eher darin liegen, dass sich Unternehmen horizontal miteinander vernetzen und branchenübergreifend Innovationen entwickeln. Ehemalige Wettbewerber können hierbei zu Partnern werden, ehemalige Partner und Zulieferer zu künftigen Wettbewerbern.

4. Das Geschäftsmodell für Produkte sieht künftig anders aus. In einer durch exponentiell wachsenden Datenaustausch bestimmten Welt wirken viele der typischen deutschen Qualitätsprodukte wie Dinosaurier. Noch scheint es selbstverständlich, Produkte zu besitzen und sie nach deren Verschleiß durch neue zu ersetzen. In Zukunft aber dürften Produkte bzw. Lösungen auf den Markt kommen, die ein kontinuierliches online-updating durch einen global verbundenen Datenstrom anbieten. Viele der Produkte aus Deutschland müssen dann neu gestaltet werden.

5. Endabnehmer spielen künftig wahrscheinlich eine größere Rolle. Zumindest wird der lineare Informationsfluss entlang der gewohnten Wertschöpfungskette voraussichtlich durcheinander gewirbelt. Die Kommunikation zwischen Anbieter, Zulieferer, Hersteller, Verteilerzentrum Einzelhandel und Kunden dürfte sich zugunsten des Letzteren verschieben.

Bausteine für eine neue Wirtschaftspolitik
Man braucht kein Prophet zu sein um zu erkennen, dass sich die Spielregeln der globalen Wirtschaft verändern werden. Die Bausteine für eine angepasste, industriepolitisch ausgerichtete, Wirtschaftspolitik sind weitgehend gelegt. Alleine mit Konzernen und mächtigen Dachverbänden von Branchen grundlegende Veränderungen bewirken zu wollen, passt nicht mehr in die Zeit. Es liegt es in der DNA dieser Konstellation, innovative mittelständische Unternehmen wie eine Schafsherde zusammenzuhalten und sie hinsichtlich der Branchenregeln zu disziplinieren. Nicht nur die für Deutschland so wichtige Automobilindustrie hat die Innovationsfeindlichkeit dieses Vorgehens in den letzten Jahren mit einem Verlust an Wettbewerbsfähigkeit bezahlt.
Eine horizontale, gleichberechtigte Vernetzung von mittelständischen Technologieunternehmen könnte ein Weg in die Zukunft sein. Dafür braucht es auch die Unterstützung durch die Politik. Vor allem in der Vorbereitung und Begleitung internationaler Projekte sind solche Initiativen auf die industriepolitische Unterstützung der Regierung angewiesen.
Warum nicht einmal eine Auslandsreise der Regierung z.B. nach China wagen, bei der nicht die immer gleichen Konzernspitzen teilnehmen, sondern junge Unternehmen, die hungrig sind nach internationalen Partnerschaften? Nur mit etwas Mut wird Deutschland die international zugedachte technologische Führungsrolle wahrnehmen können

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Leitwährung und Weltneuvermessung

18. Oktober 2018 - 18:17

Nicht zuletzt als Folge der Neuvermessung der Welt – der Schwerpunktverlagerung der Weltwirtschaft nach Asien – suchen die BRICS-Staaten die Ablösung des Dollars als Leitwährung durch den chinesischen Yuan. Die Erschütterungen der Weltwirtschaft durch US-Präsident Trumps Isolationismus und Sanktionsbereitschaft können den Aufstieg des Yuan als Leitwährung beschleunigen. Noch  ist viel Klempnerarbeit zu erledigen, bevor die Dollardominanz abgebaut werden kann. Diese Arbeit ist im vollen Gange mit dem Aufbau neuer Institutionen abseits des durch den Westen dominierten Finanzsystems, dem Aufbau neuer Transport-, Energie und Digitalverbindungen im Zuge der chinesischen Seidenstraßen-Initiative und dem Zerfall des globalen Welthandels in regionale Handelsblöcke.

Lesen Sie den nun erschienenen Aufsatz von Helmut Reisen im Zeitgespräch „Der Dollar als Leitwährung – alternativlos?“ von Wirtschaftsdienst, Oktober 2018, Seiten 694-698:

https://tinyurl.com/ycdbdg7j

 

Afrikastudien an deutschen Universitäten und Forschungseinrichtungen bedürfen der Stärkung und Neuausrichtung

9. Oktober 2018 - 15:46


Auf der Tagung der VAD, Juni 2018 in Leipzig

Afrikastudien an deutschen Universitäten und Forschungseinrichtungen bedürfen der Stärkung und Neuausrichtung

Robert Kappel

9.10.2018

Die deutschen Afrikawissenschaften (Afrikanistik im engeren Sinne und die modernen Afrikastudien) sind seit längerer Zeit durch eine Schwächephase gekennzeichnet. Regionalwissenschaften/-studien haben keinen sehr guten Ruf (gehabt). Dies gilt auch für Afrikastudien an deutschen Universitäten und Forschungseinrichtungen. Afrikastudien und Afrikanistik gelten als Orchideenfächer. An nur wenigen Universitäten gibt es Afrikastudienschwerpunkte, die Zahl der Studenten ist gering. Da die Karrieremöglichkeiten aufgrund der sehr geringen Zahl von Lehrstühlen begrenzt sind, wählen immer weniger Wissenschaftler in ihrer Forschung einen Afrikaschwerpunkt.

Grundlegend hat sich die Lage seit vielen Jahren  deutlich verschlechtert. Afrika ist trotz der umfangreichen Diskussion in der Öffentlichkeit an den Universitäten und Forschungseinrichtungen weniger denn je präsent. Von einigen Ausnahmen abgesehen lässt sich sogar von einem grundlegenden Aderlass der Wirtschafts- und Politikwissenschaften mit Afrikabezug sprechen. Dies führt dazu, dass immer weniger Studenten der Afrikastudien über politologische und ökonomische Kenntnisse verfügen.

Universitäten

An den deutschen Universitäten mit Afrikastudien/Afrikanistik gibt es fast durchgängig Studienschwerpunkte aus einer Mischung von Sprachenerwerb (Haussa, Swahili u.a.), Ausbildung in Ethnologie, Kulturen, Literatur und Geschichte mit teilweise achtbarer Forschung, zu der u.a. auch die Förderschwerpunkte der Volkswagenstiftung und der Deutschen Forschungsgemeinschaft (DFG) beigetragen haben. Wirtschafts-, Agrar- und Politikwissenschaften spielen an den Afrikastudiengängen kaum noch eine Rolle. Soziologie Afrikas wurde zeitweilig an verschiedenen Universitäten gelehrt (Bielefeld, FU Berlin). Jenseits der reinen Afrikastudiengänge forschen und lehren zahlreiche Entwicklungsökonomen auch gelegentlich zu Afrika (Jena, Göttingen, Heidelberg). Dies gilt auch für einige Fachhochschulen.

Dass die heutigen Afrikastudiengänge immer noch von der Lehre der Sprachen, Kultur, Geschichte und Ethnologie dominiert werden, hat vor allem mit der Tradition der deutschen Afrikanistik zu tun, die davon ausging, dass man zu Afrika nur forschen könne, wenn man auch lokale Sprachen spreche und die Geschichte und Kultur Afrikas kenne. Aus dieser Tradition heraus entwickelten die meisten westdeutschen Afrikastudiengänge ihre eigene typische Dynamik, die in der Verfestigung dieser Strukturen auf die Afrikanistik im engeren Sinne bestand. Eine Öffnung der Afrikanistikstudiengänge begann sehr zögerlich und war auch kaum erfolgreich. Eine Ausnahme ist die Universität Bayreuth, die ein umfangreiches Lehr- und Studienprogramm zu Afrika entwickelt hat, allerdings ohne die Wirtschaftswissenschaften systematisch einzubeziehen. Eine Ausnahme war auch die Afrikanistik der Universität Leipzig, die nach der Wende ihre DDR-Konzeption der Integration von Sprachen, Kultur, Ethnologie, Geschichte mit Jura und Wirtschafts- und Politikwissenschaften usw. in eine neue Form der integrierten Afrikastudien überführte.

Politik- und Wirtschaftswissenschaften spielen in den Afrikawissenschaften kaum eine Rolle mehr. So wurden u.a. der Lehrstuhl für Afrikapolitik an der Freien Universität Berlin (Professor Dr. Franz Ansprenger) und die Wirtschaftswissenschaften am Institut für Afrikastudien der Universität Leipzig (besetzt vorher durch Professor Dr. Helmut Asche und Professor Dr. Robert Kappel) nach der Emeritierung der Lehrstuhlinhaber abgeschafft und entweder vollständig gestrichen – wie an der FU, bzw. durch eine Ethnologieprofessur (Leipzig) ersetzt. Bereits seit Ende der 1990er Jahre wurden die Wirtschaftswissenschaften mit Afrikabezug an der Universität Bremen vollkommen runtergefahren. Hier gab es zeitweilig bis zu sechs Wirtschaftswissenschaftler.

Nur wenige relevante politikwissenschaftliche Lehrstühle mit Afrikaschwerpunkt existieren (Freiburg, Bayreuth, Leipzig mit jeweils einer Professur). Bayreuth hat den größten Schwerpunkt für Afrikastudien einer deutschen Hochschule. Er verbindet Grundlagenforschung mit Anwendung und kooperiert eng mit afrikanischen Partnern. Untersucht werden Antworten Afrikas auf globale Herausforderungen wie Mobilität, Sicherheit, Klimawandel oder Entwicklung. Die Universität Bayreuth hat zudem die International Graduate School African Studies (BIGSAS) gegründet. Es gibt einen Afrika-Politologen (Juniorprofessur) aber keinen Wirtschaftswissenschaftler.

An den Universitäten Leipzig und Freiburg gibt es jeweils einen Politologen mit Afrikaschwerpunkt und an der Universität Mainz einen emeritierten Wirtschaftswissenschaftler. Am Zentrum für interdisziplinäre Afrikaforschung der Goethe-Universität Frankfurt – ein Zusammenschluss von Wissenschaftlern aus sieben verschiedenen Fachbereichen werden wirtschaftswissenschaftliche Fragen nicht behandelt. Ebenso wenig an der Humboldt-Universität zu Berlin (Geschichte) und den Universität Hamburg (Äthiopistik), Köln (Ethnologie, Archäologie). Eine im Jahr 2018 gemeinsam ausgeschriebene Professur für Politik Afrikas der FU Berlin mit dem GIGA German Institute of Global and Area Studie in Hamburg wurde nicht besetzt.

Wirtschaftswissenschaftliche Kompetenz zu Afrika existiert fast gar nicht mehr an deutschen Universitäten, obwohl es ein großes Interesse bei Studenten und Doktoranden gibt. Zahlreiche Promotionen zu wirtschaftlichen Fragen Afrikas werden jenseits der Afrikastudiengänge zumeist im Rahmen von Lehrstühlen der Entwicklungsökonomie verfasst. Diesen fehlen aber oft die afrikaspezifischen Kompetenzen und Felderfahrungen in afrikanischen Ländern.

Forschungsinstitute

Die Zahl der deutschen Forschungsinstitute, die sich mit afrikanischen Entwicklungen aus politologischer wie aus wirtschaftswissenschaftlicher Sicht befassen, ist überschaubar. Was die Präsenz der Ökonomie betrifft, ist die Lage eher auf der Skala von unbedeutend anzusiedeln, was dazu geführt hat, das Politologen, Historiker oder Soziologen sich auch zu wirtschaftlichen Entwicklungen äußern, ohne wirklich kompetent zu sein. Die bekannten deutschen wirtschaftswissenschaftlichen Institute (wie bspw. Institut für Weltwirtschaft in Kiel, Ifo-Institut in München, DIW Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung in Berlin) haben mit Ausnahme des IfW kaum noch Afrikaexpertise, auch wenn gelegentlich Studien zur Entwicklung Afrikas vorgelegt werden (bspw. zum deutschen Handel mit Afrika vom Ifo).

Das Arnold-Bergstresser Institut (ABI) in Freiburg ist eine der kleineren Forschungsinstitute mit politikwissenschaftlichen Forschungsschwerpunkten. Themen sind Machtteilung nach Friedensabkommen, Konflikte, Krisenprävention, deutsche und französische Afrikapolitik, Entwicklungspolitik, Transition und Demokratisierung, Entwicklungszusammenarbeit, Flucht und Migration. Eine Besonderheit ist, dass sich das ABI im Rahmen des Maria Sybilla Merian Institute for Advanced Studies in Africa (MIASA) gemeinsam mit afrikanischen Partnern dem Thema Sustainable Governance in Afrika widmet. Es gibt sieben zu Afrika forschende Mitarbeiter aber keinen Wirtschaftswissenschaftler.

Das Deutsche Institut für Entwicklungspolitik (DIE) in Bonn ist in der deutschen Afrikaforschung führend. Es hat seine Forschungsagenda in den letzten Jahren stetig erweitert und ist auch in der Politikberatung sehr präsent. Die Themen sind u.a. inklusives Wachstum, afrikanische Demokratien oder Autokratien, Landwirtschaft Afrikas, technologische und institutionelle Kompetenzen zur Bewältigung umweltpolitischer Herausforderungen, Entwicklungszusammenarbeit in Afrika, China in Afrika, afrikanische Finanzsysteme. Einige Mitarbeiter des DIE befassen sich auch mit gegenwärtig sehr zentralen Fragen Afrikas, wie Jugendarbeitslosigkeit, Industrialisierung, Nachhaltigkeit und green economy. Durch politikrelevante Publikationsreihen wie Discussion Papers, Kommentare und Blogs ist das DIE in Deutschland Marktführer und auch weltweit präsent. Dazu trägt u.a. die Teilnahme und führende Rolle in der T20 Africa Standing Group bei. Das Netzwerk umfasst über 30 führende Think Tanks aus Afrika und den G20 Ländern. Es gibt knapp 30 zu Afrika forschende Mitarbeiter.

GIGA German Institute of Global and Area Studies in Hamburg war einst das führende deutsche Forschungsinstitut mit Afrikabezug und beschäftigte auch Wissenschaftler, die sich den Fragen der Wirtschaftsentwicklung Afrikas widmeten. Das Institut für Afrikastudien am GIGA befasst sich in Forschungsprojekten gegenwärtig mit den folgenden Themen: Persistenz authoritärer Systeme, Konflikte, Terrorismus; soziale Sicherungssysteme, Landgrabbing, Umwelt, Migration, wirtschaftliche Transformation. Als politik-relevante Publikation gilt der GIGA Focus Afrika, der ca. 6-mal im Jahr veröffentlicht wird. Das GIGA gibt zusammen mit der VAD (Vereinigung für Afrikawissenschaften in Deutschland) auch die international angesehene Zeitschrift Afrika Spectrum heraus. Die wirtschafts- und politikrelevante Forschung am GIGA zu Afrika ist in den letzten Jahren rückläufig. Die Zahl der zu Afrika forschenden Mitarbeiter beträgt 11.

Die Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) in Berlin befasst sich in ihrer Forschung u.a. mit maritimer Sicherheit, der Afrikanischen Union, Piraterie, Entwicklungen der Sahelzone, Migration, deutsche und französische Afrikapolitik sowie Handel. Es gibt jeweils eine Wirtschafts- und Agrarwissenschaftlerin, die vor allem Handelsfragen und Landwirtschaftspolitik analysieren und dabei auch afrikanische Entwicklungen einbeziehen. Zahlreiche politikrelevante Publikationsreihen werden veröffentlicht, wie SWP aktuell und SWP Studien.

Das Zentrum für Entwicklungsforschung (ZEF) an der Universität Bonn widmet sich der Forschung zu Landwirtschaft und Umweltfragen in Afrika und ist eher auf Doktorandenausbildung ausgerichtet.

Es gibt zahlreiche weitere wissenschaftliche Einrichtungen (wie das HfSK in Frankfurt), Think Tanks oder Stiftungen (wie die Bertelsmann- oder Bosch-Stiftung), die gelegentlich zu Afrika publizieren. Diese führe jedoch kaum eigene Afrika-Forschung durch.

Von Belang ist auch die VAD als Zusammenschluss von Afrikawissenschaftlern und Instituten. Zahlreiche Institute sind auch Mitglied in AEGIS (Africa-Europe Group for Interdisciplinary Studies; europäischer Zusammenschluss von Universitäten mit Afrikabezug, gegründet 1991). Auf deutscher Seite gehören Leipzig, Bayreuth, Frankfurt, Hamburg, Mainz und Freiburg dazu.

Zusammenfassung

Deutsche Afrikawissenschaft ist extrem klein und in den letzten zehn Jahren eher noch kleiner geworden, es gibt nur wenige herausragende Einrichtungen und Einzelwissenschaftler auch von internationalem Rang. Die Wissenschaftler der Universitäten publizieren meist in Nischen, referierten Zeitschriften und veröffentlichen zunehmend in internationalen Verlagen (wichtig für Anträge bei der DFG).

Die Bereitschaft Politikberatung zu machen, ist eher gering, da für die Karriere an den Universitäten und Forschungseinrichtungen eher die wissenschaftliche Expertise (ausgewiesen durch peer-reviewed journals und erfolgreiche Anträge bei der DFG) entscheidend sind als Politiberatungserfahrungen.

Die Anzahl der politik-relevanten Publikationen ist überschaubar. Von den o.g. Universitäten werden keine wirtschaftswissenschaftlichen Studien mehr publiziert. An den Forschungseinrichtungen sind nur wenige Wirtschaftswissenschaftler tätig. Einige der Forschungsergebnisse der genannten Einrichtungen haben im öffentlichen Diskurs und in der Politikberatung eine Rolle gespielt.

Es gibt zahlreiche Stärken in der deutschen Afrikaforschung, was sich an den vielen Forschungsprojekten von Relevanz zu einzelnen Fragen festmachen lässt (Migration, sustainable development, land grabbing). So sind bspw. Bayreuth und das DIE sehr erfolgreich bei der Einwerbung von Drittmitteln. Durch Forschungsförderung (bspw. Programm der DFG zu Afrika) und Graduate Schools gibt es zahlreiche interessante Forschungsprojekte und -verbünde mit afrikanischen Einrichtungen und Wissenschaftlern. Vor allem ist hier der DAAD mit seinen Programmen zur Kooperation deutscher mit afrikanischen Universitäten und auch das Programm der DFG zu Point Sud zu erwähnen. Jedoch sind die Wirtschaftswissenschaften eher wenig beteiligt. Geradezu auffällig ist, wie sehr substantielle empirische Forschung zu allen wichtigen gegenwärtigen wirtschaftlichen Fragen Afrikas fehlt: Migration, Ursachen von Flucht, Transformation der afrikanischen Ökonomien, Mittelschichten und Dynamik des Mittelstandes, Auslandsdirektinvestitionen, Handel, Landwirtschaft, EU-Afrikakooperation, technologische Kooperation usw. Darin unterscheidet sich die deutsche Forschung grundlegend von den hochrangigen und empirisch ausgewiesenen Einrichtungen in Großbritannien und den USA, u.a. der von Chatham House, ODI, Brookings, Centre for Global Development.

Die Folge dieser Schwächen der deutschen Afrikaforschung ist auch, dass in den deutschsprachigen Medien und der Öffentlichkeit ein wenig differenziertes Bild von Afrika rezipiert – manchmal geradezu gepflegt – wird. Die grundlegende Transformation des Kontinents, die neuen Entwicklungen und die afrikanischen Aktivitäten sind weitgehend unbekannt, so dass sich Vorurteile vom Kriege-Katastrophen-Krisen-Kontinent immer wieder neu zu bestätigen scheinen. Wissenschaft hätte hier eine wichtige Aufgabe mit ihrer Expertise in die Öffentlichkeit (Medien, Wirtschaft, Politik, Schulen usw.) hineinzuwirken und Mythen zu dechiffrieren.

Dazu bedarf es der Stärkung der afrikabezogenen Wissenschaften, des Aufbaus neuer Think Tanks und des Umdenkens in den Forschungsfördereinrichtungen (wie der DFG), die der wirtschafts- und politikwissenschaftlichen Forschung deutlich mehr Raum verschaffen muss, als dies bisher der Fall ist. Dazu bedarf es auch eines Umdenkens in den und des Drucks auf die Universitäten und Forschungseinrichtungen. Dazu bedarf es auch der Wahrnehmung in den großen Forschungsverbünden, wie der Leibniz-Gemeinschaft und der Max-Planck-Gesellschaft, dass die deutsche Afrikawissenschaft nur durch eine Neuausrichtung auf moderne Afrikastudien international wieder anschlussfähig werden kann. Dazu bedarf es auch des Engagements der deutschen Wirtschaft für die Errichtung wirtschaftswissenschaftlicher afrikabezogener Lehrstühle.

Wie kann es überhaupt angehen, dass es soweit gekommen ist.

Transnationale Akteure und Normbildungsnetzwerke und Zivilisierung der Weltordnung

24. September 2018 - 22:46
Transnationale Akteure und Normbildungsnetzwerke und Zivilisierung der Weltordnung

Cord Jakobeit, Robert Kappel und Ulrich Mückenberger

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Blog Weltneuvermessung

24.9.2018

Dringend zu wünschen – in unserer unfriedlichen, von militärischen Konflikten, ökonomischer Krise, ökologischen Gefährdungen, Arbeitsplatzbedrohung, persönlicher Aggressivität und zunehmendem Populismus bedrohten Welt – ist eine Zivilisierung der Weltordnung. Zur Zivilisierung der Weltordnung[1] tragen die verstärkte Einbeziehung einer „transnationalen Öffentlichkeit“, die entsprechende Verbesserung „transnationaler Kommunikation“ in bzw. für konkrete Probleme und Herausforderungen des „Regierens jenseits des Nationalstaats“ (Zürn 2005) sowie die Emergenz „transnationalen Rechts“ (Calliess 2014) bei. Wir sehen Anzeichen für eine Erreichbarkeit dieses Ziels.

Nicht zu tragen scheint die seit der Finanzmarktkrise und dem „Brexit“ wieder verstärkt aufkommende Hoffnung auf die Lösung einiger Probleme der Globalisierung durch Nationalstaaten, denn diesen Nationalstaaten hat längst die ökonomische Globalisierung das Gesetz des autonomen Handelns entzogen. Zu verzeichnen ist nur ein Zuwachs grenzüberschreitender Macht von Funktionseliten der nationalen Exekutiven, der schwerwiegende demokratische Legitimationsschwächen aufweist. Eine Zivilisierung der Weltordnung scheint gleichwohl möglich – und zwar unterstützt durch global agierende nichtstaatliche Netzwerke und ihre Einflüsse auf universelle Regelbildung. Grenzüberschreitende zivilgesellschaftliche Akteure und Netzwerke, die sich gegenüber Staaten und internationalen Organisationen (IO), aber auch der Politik von weltumspannenden Unternehmen für soziale, ökologische, marktbildende Standards einsetzen, gewinnen an Boden und Stimme.

Die vernetzte Welt und der Nationalstaat

Der Staat wurde in den letzten Jahrzehnten zunehmend „entstaatlicht“. „Der Glaube, der Markt würde das schon regeln, wuchs zum fundamentalistischen Irrglauben aus. Eine neue Version des Nachtwächterstaats machte sich breit“ (Dahrendorf 2009). Die Staatsquote wurde gesenkt, Staatsbetriebe wurden privatisiert, der Staat griff deutlich weniger regulierend in das Marktgeschehen ein. Und der Staat wurde zunehmend „denationalisiert“. Zahlreiche Aufgaben hat der Staat an internationale bzw. supranationale Organisationen abgetreten – wie die NATO, die EU oder die WTO. Diese nehmen heute eine stärker steuernde Rolle ein als je zuvor, auch wenn EU und WTO unverkennbar in der Krise sind. Der in seiner Autonomie eingeschränkte Nationalstaat ist auch das Resultat der neuen Dynamik der Globalisierung, in der die Nationalstaaten wegen transnationaler Verkettungen nur noch ein Akteur unter vielen sind.

Die Akteure der Globalisierung, insbesondere die transnationalen Unternehmen, vernetzen die Welt. Dies hat den US-amerikanischen Journalisten und Publizisten Thomas Friedman (2006) zu der Metapher verleitet: „Die Welt ist flach“. Diesem – nicht ganz neuen – Gedanken, lässt sich viel abgewinnen: Die Transport-, Logistik- und Transaktionskosten haben sich verringert, das Welthandelsvolumen nimmt trotz der deutlichen Abflachung seit 2012 noch knapp stärker zu als das Weltbruttosozialprodukt und wirtschaftliche Verflechtungen haben durch ausländische Direktinvestitionen und Kredite, durch Notierung inländischer Konzerne an ausländischen Börsen, durch ausländische Beratungs- und Buchprüfungsfirmen, durch global agierende digitale Dienstleistungs- und Informationsunternehmen sowie durch ausländische Ratingagenturen massiv zugenommen. Diese weltweite Interaktion mache – so nennt Friedman es – die Welt flacher. Transnational agierende Unternehmen vernetzen Produktionen, gestalten Transportketten und Bankentransaktionen. Zahlreiche konkrete Beispiele für den „flachen“ Globus lassen sich anführen, wie etwa der Kaffee- und Blumenhandel, die Automobil- und Chipindustrie, der Bankensektor, der Seetransport, der Flugverkehr und alle Bereiche der industriellen Produktion. Große Konzerne dominieren die weltweiten Handels- und Wertschöpfungsketten. Selbst kleinere Betriebe, soweit es sich um wettbewerbsstarke Spezialbetriebe (die hidden champions) handelt, sind in globale Wertschöpfungsketten (global value chains) eingebunden. Dieser grundlegende und sehr schnell vor sich gehende Prozess hat zu einer Verschiebung der wirtschaftlichen Machtverhältnisse und Strukturen geführt, die sich nicht mehr umkehren lässt. Weltweit agierende Unternehmen etablieren in Kooperation mit supranationalen Einrichtungen, den Nationalstaaten und Nicht-Regierungsorganisationen Netzwerke über den gesamten Globus. Diese Netzwerke schaffen und gestalten global wirkende Normen und Standards, zum Beispiel technische und geschäftliche Normen, Umwelt-, Arbeits-, Menschenrechts- und Qualitätsstandards.

Unternehmen und Wirtschaftsverbände steuern ihre Aktionen in enger Abstimmung, sie bahnen Kontakte an und schließen Kontrakte, betreiben professionalisierte Lobbyarbeit und suchen die Nähe von exekutiven Funktionseliten, sie legen Normen fest und sie vereinbaren Lieferbeziehungen. Im Falle von Streitigkeiten schlichten Handelskammern und Unternehmen auf der Basis von Standardverträgen selbst. Unternehmen, Lobbygruppen, transnationale Aktivistennetzwerke („advocacy networks“), Beraterfirmen und Menschenrechts-, Umwelt- und Konsumgruppen sowie Unternehmen greifen interagierend in die Normbildung von Wertschöpfungsketten ein, handeln öffentlichkeitswirksam und nehmen durch harte Lobbyarbeit einen direkten Einfluss auf die Gestaltung von Wirtschaft, Gesellschaft und Politik. Oft sind die Regierungen der Einzelstaaten nur am Rande an solchen Aushandlungsprozessen beteiligt. Die Regierungen kümmern sich meist um die Rahmenbedingungen und um Gesetze, aber die Interaktionen von transnationalen Akteuren und die Ausgestaltung der Beziehungen in der Wertschöpfungskette vollziehen sich weitgehend neben und außerhalb staatlicher Strukturen.

Die staatlichen Handlungsspielräume werden aber auch durch illegale Netzwerke wie mafiöse Gruppen und Kriminellennetzwerke herausgefordert. Neu ist daran nicht die grenzüberschreitende Kriminalität, die es schon sehr lange gegeben hat. Neu ist dagegen, dass sich diese illegalen Netzwerke die Vorteile der Globalisierung zu Nutze machen und umfassende, z.T. transkontinentale und globale, illegale ökonomische Strukturen aufgebaut haben, mit deren Hilfe sie sich der Kontrolle von Nationalstaaten widersetzen und z. T. erfolgreich entziehen.

Bedrohung der Demokratie durch einen gouvernementalen Internationalismus

Unsere These lautet nicht, die Globalisierung schwäche die Macht der Staaten. Was sie schwächt, ist deren Autonomie in der Machtausübung. Zugleich verschiebt sie – gerade wo sie zu einer Stärkung der Staatsgewalt beiträgt – die Machtgewichte innerhalb der staatlichen und verfassungsmäßigen Ordnungen – und zwar offenbar zugunsten der demokratisch nicht unmittelbar legitimierten Exekutiv- und Finanzeliten. Diesen ermöglicht die Globalisierung, sich weitgehend der demokratischen „Fesseln“ zu entledigen, die ihnen die nationale demokratische Staatsordnung auferlegt hatte.

Wir haben darauf hingewiesen, wie Akteure aus verschiedenen institutionellen Bereichen und aus verschiedenen Ländern sich vernetzen und Normen setzen. In der Diskussion über Global Governance werden diese neuen Entwicklungen weitgehend ausgeblendet und stattdessen betont, dass in der globalen Welt inter- und supranationale Einrichtungen – wie die WTO, die UNO oder die Europäische Union – globale Prozesse am besten steuern könnten. Dabei wird übersehen, dass diese Supra-Organisationen demokratische Errungenschaften bedrohen: Der Mangel oder auch die Aushöhlung demokratischer Legitimität auf den Entscheidungsebenen dieser inter- und supranationalen Einrichtungen (wie der EU oder WTO) besteht darin, dass die Staatsbürger von effektiver Mitbestimmung abgekoppelt sind. Statt ihrer agieren die Exekutiven, die sich in den letzten Jahrzehnten deutlich in Richtung Liberalisierung und Privatisierung bewegt haben.

Auf weltweiter Ebene (etwa den Ebenen von WTO, Weltbank und Internationalem Währungsfonds) wird das Problem noch deutlicher. Einerseits sind es auch hier die parlamentarisch oder zivilgesellschaftlich kaum kontrollierten Exekutiven, die kooperieren, Standards setzen und oft irreversible Entscheidungen fällen. Aber könnte nicht die mangelnde Legitimität des Verfahrens gegebenenfalls durch gute, schnelle und wirksame Entscheidungen kompensiert werden und ihnen das verleihen, was Fritz Scharpf in diesem Zusammenhang „Output“-Legitimation genannt hat? Tatsächlich fehlt jedoch diesen Entscheidungen oftmals auch jegliche Effektivität, sodass auch die Output-Legitimität den Mangel an Input-Legitimität nicht auszugleichen vermag. Die gegenwärtige Finanz- und Wirtschaftskrise würde nun eine solche europäische und internationale Kooperation der Nationalstaaten notwendig machen. Faktisch jedoch findet diese kaum statt bzw. erschöpft sich angesichts der Rekonstituierung nationaler Interessen in der symbolischen Politik von aufgewerteten intergouvernementalen Institutionen wie der G-20. Damit sind auch die Handlungsmöglichkeiten der supranationalen EU in Kooperation mit den Nationalstaaten eingeschränkt.

Vor der Krise war ein gouvernementaler Internationalismus zu verzeichnen, der das Interesse der Regierungen an Globalisierung, Privatisierung und Deregulierung signalisierte. Jetzt, nach dem Abklingen des Schockzustands, gewinnen wieder die nationalen Reflexe und Rhetoriken die Oberhand, zumal mit der neuen Herausforderung des „Brexit“. Hier könnte sich zeigen, dass Illusionen von Gestaltungsmöglichkeiten geweckt werden, die sich kaum werden umsetzen lassen. Denn zahlreiche Politikfelder sind durch das Agieren von internationalen Regierungsorganisationen bereits verbindlich festgeschrieben worden, wie zum Beispiel im Rahmen der WTO. Auch hier haben wir es mit nicht demokratisch legitimierten Entscheidungs- und Normbildungsprozessen zu tun: Es agieren transgouvernemental vernetzte nationale Exekutiven, sie betreiben eine selbstreferentielle Politik und entziehen sich weitgehend demokratischer Kontrolle. Regeln werden jenseits direkter parlamentarischer Überprüfung und Legitimierung und unter weitgehender Ausklammerung transnational agierender zivilgesellschaftlicher Akteure festgelegt. Die Öffentlichkeit hat diese Prozesse im Zusammenhang mit den Verhandlungen über TTIP und CETA, den beiden „Mega-Regionals“ mit europäischer Beteiligung, verstärkt wahrgenommen.

Ein wesentliches Problem solcher supra- und internationaler Entscheidungen ist darin zu sehen, dass die Regeln und Entscheidungen zwar zentral formuliert sind, ihre Umsetzung aber notgedrungen an die Nationalstaaten delegiert ist, wo sie demokratische Legitimität nicht direkt, sondern allenfalls mittelbar erlangt haben. Die Folge sind sowohl Legitimitäts- als auch Effektivitätsdefizite. Staatengemeinschaften aus rund 200 Nationalstaaten und ohne weitreichende supra- und internationale Regelungs- und Durchsetzungsinstanzen können Entscheidungen in der Regel nur nach dem kleinsten gemeinsamen Nenner fällen. Weder sind diese Entscheidungen demokratisch legitimiert noch können sie auf der Handlungsebene der internationalen Organisationen wirksam umgesetzt werden. Oft bleibt es besonders interessierten Staaten und transnationalen zivilgesellschaftlichen Akteuren überlassen, diese Beschlüsse zu verbessern und ihre Wirkung zu kontrollieren und zu überwachen. Beispiele dafür gibt es u. a. im Bereich der Menschenrechte oder auch in der Umweltpolitik. In der Menschenrechtspolitik erweisen sich u.a. Amnesty International und Human Rights Watch als Antreiber und Kontrolleure staatlichen Handelns. Und in der internationalen Umweltpolitik bei der Verbesserung und Überwachung bestehender Abkommen zum Schutz einzelner Arten haben sich Nichtregierungsorganisationen wie der World Wide Fund For Nature (WWF) oder Conservation International einen Namen gemacht. Nun mag man einwenden, dass es sich hier um randständige Themen und Politikfelder handele. Aber die Beispiele zeigen, dass die transgouvernemental vernetzten nationalen Exekutiven nicht überall agieren können, wie sie wollen.

Zivilgesellschaftlich eingebundene Normbildung auf Weltebene

Zwei Kernprobleme weisen die beschriebenen, von der Globalisierung geprägten Verflechtungs- und Normbildungsprozesse auf, in denen die nationalen Exekutiven vielfach dominieren. Sie werden von den betroffenen Bürgern nicht mehr als auf ihren Willen und ihre Stimme zurückführbar wahrgenommen – ihre demokratische Verankerung ist nur noch schwach. Und sie bleiben hinsichtlich ihrer Reichweite und praktischen Durchsetzung hinter den Erwartungen zurück – ihnen fehlt also die Output-Legitimität. Diese beiden Probleme müssen im Vordergrund stehen, wenn man sich – wie wir im Folgenden versuchen – eine alternative Vorstellung von einer demokratischeren Weltordnung im Zeitalter der Globalisierung machen will. Wenn wir uns dabei auf den demokratisierenden Beitrag transnationaler Netzwerke beziehen, so ist damit weder gemeint, dass diese sozusagen „im Alleingang“ (also ohne Staaten oder internationale Organisationen) Demokratie herstellen könnten, noch, dass diese nicht selbst noch demokratiegefährdend sein könnten. Wir betrachten diese Netzwerke vielmehr als Foren für transnationale Öffentlichkeit, Kraftquelle und Ideenproduzenten, die heute Themen und Inhalte von Normbildung auf die grenzüberschreitende Agenda setzen können, zu denen die traditionellen Akteure internationaler Beziehungen aus verschiedenen Gründen nicht in der Lage sind. Dabei betrachten wir ihren Beitrag zu einer Demokratisierung der Weltordnung u. a. in Abhängigkeit von jeweiliger Zielsetzung und innerer Struktur dieser Netzwerke, von ihrer Verknüpfung mit demokratisch legitimierten internationalen staatlichen Instanzen etc.

Um die vor einigen Jahren geführte Staats- und Verstaatlichungskritik und die Diskurse für eine Weltzivilgesellschaft und Perspektiven diskursiver Weltvergesellschaftung ist es still geworden. Es hat auch ein Schwenk stattgefunden, bei dem die Gegenpositionen im Sinne einer Rückkehr des Staates laut geworden sind. Und nur schwach vernehmen wir den Ruf nach transnationalem Kosmopolitismus oder nach einem globalen Gesellschaftsvertrag. Zwar wird es nie einen Welt“demos“ geben, und somit auch keinen demokratisch legitimierten Weltstaat. Damit ist aber keineswegs gesagt, dass es nicht – auch ohne Weltdemos und Weltstaat – eine auf demokratischere Weise zivilisierte Weltordnung als die gegenwärtige geben kann. Wir postulieren dazu zwei unabdingbare Ansprüche: eine demokratisch zivilisiertere Weltordnung erfordert, dass auf globaler Ebene getroffene Entscheidungen und Regeln über Berechtigungen und Verpflichtungen stärker als bisher mit dem Willen und der Stimme derer verknüpft werden, die von diesen Berechtigungen und Verpflichtungen betroffen werden. Dafür ist es erstens nötig eine Bewertung, Ermutigung und Förderung von zivilgesellschaftlichen Akteuren und Netzwerken, die sich auf transnationaler Ebene um universelle Regeln über Berechtigungen und Verpflichtungen und deren Durchsetzung bemühen, zu fördern und zweitens die Verbindung solcher nichtstaatlicher Normbildungsnetzwerke mit nationalen und internationalen staatlichen Instanzen zu unterstützen, die demokratisch legitimiert sind (etwa den Parlamenten).

Von einem Weltdemos zu sprechen, wäre angesichts der Vielfalt und Diversität der „demoi“ der Welt verfehlt. Eher schon kann man von Weltzivilgesellschaften sprechen – allerdings auch nur im Plural, weil sie sich an unterschiedlichen Gegenständen in unterschiedlicher Zusammensetzung bilden und bemerkbar machen. In der sich abzeichnenden Weltordnung bildet sich so auf globaler Ebene das Prinzip der Subsidiarität neu ab. Die hier ins Auge gefassten Weltzivilgesellschaften weisen in der Regel grenz-, sprach- und kulturüberschreitenden Charakter auf und sind daher von ihrer Zusammensetzung her oft „Hybridbildungen“ – bestehen also nicht nur aus Zivilpersonen, sondern auch aus Staatsvertretern, Parlamentariern, Wirtschaftsrepräsentanten usw.. Das macht sie geeignet zu Brückenschlägen im weltweiten governance-Dreieck von Politik, Wirtschaft und Zivilgesellschaft. Daher sind diese Weltzivilgesellschaften eine Art Keimzelle der demokratischen Zivilisierung der Weltordnung.

Es sind die zivilgesellschaftlichen Initiativen und Bewegungen – neuartige zivile und soziale Dialoge -, die in unserem Sinne ihre Stimme (voice) für weltweite Normen in einer Vielfalt von Themen und Akteurskonstellationen erheben. Dabei geht es etwa um Frauenrechte, Menschenrechte allgemein, Kernarbeitsnormen für arbeitende Menschen sowie um Sozial- und Umweltstandards. Andere Netze bilden sich um die Setzung von Regeln fairer ökonomischer Marktbeziehungen und Qualitätsstandards, bemühen sich um Regeln für eine ökologisch nachhaltige Arbeits- und Lebensweise oder um aktive Friedenspolitik durch eine effektivere Rüstungskontrolle. Gemeinsam ist diesen unterschiedlichen zivilgesellschaftlichen Bewegungen, dass sie die klassische internationale Politik (governance by governments) für nicht geeignet halten, globale Probleme zu lösen. Auch schätzen sie die supra- und internationale Struktur als ineffizient, nicht ausreichend oder gar als autokratieverdächtig ein. Diese zivilgesellschaftlichen Initiativen und Bewegungen nehmen entweder die Regelbildung selber in die Hand und arbeiten nach diesen selbst geschaffenen Normen (governance without governments) oder sie drängen internationale politische und wirtschaftliche Akteure dazu, solche Regeln zu setzen und auch praktisch durchzusetzen (governance with governments). Beispiel für die governance without governments finden sich vor allem im Bereich der Etablierung zertifizierter Sozial- und Umweltstandards mit Organisationen wie RugMark zur Bekämpfung von Kinderarbeit in der Teppichherstellung oder mit der Vergabe von Siegeln (Fair-Trade) für Produkte aus Entwicklungsländern. Initiativen dieser Art haben in den letzten beiden Jahrzehnten geradezu einen Boom erlebt. Weitere Beispiele thematisieren wirtschaftliche, soziale und politische Konstellationen, in denen es um Regelbildung bei globalen Unternehmensaktivitäten, um die Bildung transnationaler Sozialstandards und um Frieden und Rüstungskontrolle sowie den Kampf gegen weltweite Korruption geht.

Die folgenden drei Beispiele zeigen zunächst verschiedene Formen von Standards und Normen, die an transnational agierende Unternehmen gerichtet sind: Statt völlig ungeregelten Agierens von Unternehmen im globalen Raum zeichnen sich in diesen Fällen Einflüsse gesellschaftlicher Gruppen und faktisch wirksame Verpflichtungen ab. Die Standards und Normen wurden oft durch aktive Intervention von Konsumentenorganisationen, von Menschenrechtsgruppen und Umweltschützern verändert, indem öffentlicher Druck ausgeübt wurde und damit die global player zu Konzessionen genötigt wurden. Vielfach wehrten die großen Unternehmen diese Aktionen jedoch ab, wichen ihnen aus und etablierten reine Business Standards, die keine Transparenz mehr aufwiesen.

Ein Beispiel für sektorspezifische codices und labels, die vor allem von Unternehmensverbänden (enterprise associations), Kammern, transnationalen Unternehmen und deren Zulieferern vereinbart wurden, ist das Eco-Tex Label. Es wurde 1991 von einer Vereinigung von 130 Textilunternehmen gegründet und enthielt die Selbstverpflichtung, Textilien ohne Formaldehyde und Pestizide zu produzieren.

Ein weiteres Beispiel sind die codes of conduct mit Selbstverpflichtung von Unternehmen und deren Zulieferern, die Implementierung der Standards – die Qualität, Lieferpünktlichkeit und auch Arbeitsstandards betreffen – eigenständig zu verfolgen . Die Definition der Standards ist relativ einfach, und die Legitimation des Verfahrens bleibt schwach. Am weitesten verbreitet sind diese codes of conduct in den USA, allein 85 der einhundert größten Unternehmen haben solche rein unternehmensbezogene codes aufgestellt. Vor allem in Sektoren mit extensiver globaler Arbeitsteilung (Kleidung, Nahrungsmittel, Spielzeug und Sportbekleidung) haben Handelskonzerne (wie die Kaufhausketten Karstadt und Sainsbury) und Markenfirmen (wie Nike, Adidas, Reebok, Levi-Strauss, Zara) mit ihren weltweit verstreuten Unterauftragnehmern solche Standards vereinbart. Diese Verhaltenskodices sind durch rein unternehmensinterne Aushandlungsprozesse zustande gekommen. Allerdings haben Aktionen von Konsumentengruppen mit ethischen Maßstäben beim Kauf von Produkten dazu beigetragen, dass alle Verstöße gegen die eigenen Codes das Vertrauen in solche Business Codices unterminiert haben.

Ein drittes Beispiel zeigt, wie auf der einen Seite zivilgesellschaftliche Gruppen (NGOs), religiös-motivierte Vereinigungen, Solidaritätsnetzwerke und Minoritätengruppen, auf der anderen Seite mächtige Kaufhäuser und Einkaufsgesellschaften gemeinsame Arrangements gestaltet haben. Die Einigung auf codices und labels wird auch von Staaten und supranationalen Einrichtungen unterstützt. Ein herausragendes Beispiel ist der vom WWF im Kampf gegen die Vernichtung des tropischen Regenwaldes etablierte Forestry Stewardship Council (FSC). Seit seiner Gründung im Jahr 1993 hat der FSC deutlich an Einfluss – vor allem in Europa – gewonnen. Eine große Zahl von Unternehmen hat die Standards verbindlich akzeptiert und nutzt das Siegel des FSC als Werbemittel, um umwelt- und sozialverträgliche geschlagenes Holz zu verkaufen. Es handelt sich um ein von einer Nichtregierungsorganisation initiiertes Konzept, das inzwischen von einem Netzwerk aus zivilgesellschaftlichen Gruppen und Unternehmen weiter entwickelt und zertifiziert wird. Das Monitoring wird von dritter Seite durch Zertifikationsgesellschaften und/oder NGOs wahrgenommen. Die Festlegung von Standards und Normen ist schwierig und erfordert regelmäßige Verhandlungen, damit die Legitimität erhalten bleibt. Immerhin deuten sich ein neuartiger vielseitiger Beteiligungsprozess und darauf zurückgehende wirksame Regelungen an – worin der von uns gesuchte Nexus von Stimme und Berechtigung zum Ausdruck kommt.

Die bisher beschriebenen transnationalen Normbildungen liegen auf wirtschaftlichem Gebiet und betreffen nachhaltige Markt- und Qualitätsstandards. Übergänge zu Sozial- und Infrastrukturstandards sind fließend, was vor Allem mit zwei Tendenzen zusammen hängt: Globale Wertschöpfungsketten sind mit bestimmten Qualitätsstandards verbunden, die ihrerseits bestimmte Qualifikations- und Sozialstandards in den wenig entwickelten Ländern nach sich ziehen (upgrading-Prozesse. Hier arbeiten transnational agierende Akteurskonstellationen in netzwerk- oder hybridförmiger Gestalt an der Formulierung und Durchsetzung zivilisierender sozialer Normen. Wenn führende Unternehmen (lead firms)[2] von Wertschöpfungsketten Qualitätsnormen erzielen wollen, müssen sie das Qualifikationsniveau in den vorgelagerten Produktionsstufen erhöhen und zur Verbesserung der Infrastruktur (Schule, berufliche Bildung) beitragen. Dass damit die Aussicht auf Durchsetzung ökologischer und sozialer Fortschritte verbunden ist, haben wir angedeutet.

Hier spielt das Wirken transnationaler Akteure eine Rolle, die sich die Bildung sozialer Standards explizit zum Ziel gesetzt haben. Der älteste dieser Akteure ist die International Labour Organisation (ILO), die seit über 90 Jahren in hybrider Komposition (hälftig Regierungs-, hälftig Sozialpartner-Vertreter) Übereinkommen und Empfehlungen verabschiedet. 1998 erklärte die ILO vier Kernbereiche bisher verabschiedeter Übereinkommen zu sog. „Kernarbeitsnormen“, die unabhängig von nationalen Ratifikationsakten in allen Mitgliedsstaaten gelten sollen. Ohne Ratifikation erlangen diese Kernarbeitsnormen rechtliche Geltung allerdings auch erst auf hybride Weise, indem sie in anderen Regelwerken Aufnahme finden, die rechtliche Garantien sowie Sanktionen aufweisen, nämlich in verbindlichen Regelungen in Wertschöpfungsketten, in den codes of conduct von Weltkonzernen, im Verhaltenscodex des Global Compact der Vereinten Nationen, in den International Framework Agreements (IFA) zwischen weltweit agierenden Firmen und Gewerkschaften oder in den globalen Abkommen europäischer Betriebsräte. Solche Regelungen finden sich im Übrigen weniger selten, als man meinen könnte.

Der ILO hat sich ein großer Kreis neuformierter netzartig verbundener Akteure zur Erzielung und Durchsetzung globaler Sozialstandards beigesellt. Tripartite Social Minimum Standards (TSMS) werden von Gewerkschaften, NGOs, transnationalen Unternehmen (global buyers and producers) sowie von der ILO und Regierungen vereinbart. Zivilgesellschaftliche Organisationen können sich bei Zertifizierungseinrichtungen registrieren lassen und Audits vornehmen. Das Monitoring wird von third party associations organisiert. Die TSMS haben eine große Reichweite, trotz unterschiedlicher Auffassung der verschiedenen Akteure bei der Formulierung der Standards. Beispiele für die TSMS sind die Social Accountability SA 8000, die Fair Labor Association (FLA) und ETI (Ethical Trading Initiative). SA 8000 setzt Qualitätssicherungsmaßstäbe (u. a. Arbeitsstandards). Die Kernstandards von SA 8000 und FLA lehnen sich an die Arbeitsstandards, Arbeitszeitfestlegung, Mindestlohn und Koalitionsfreiheit der ILO an. Die ETI ist eine britische Initiative von Nichtregierungsorganisationen, Gewerkschaften, Universitäten, des Department for International Development der britischen Regierung und transnationalen Konzernen. Ziel ist keine Zertifizierung sondern die Identifizierung von sogenannter guter Praxis bei der Implementierung von Arbeitsschutzrichtlinien („codes of labour practices“).

Ein großangelegter Versuch der International Standardisation Organisation (ISO), Social Responsibility (SR) in einen weltweiten Standard zu transformieren, steht derzeit vor dem Abschluss. ISO 26000 hat in 47 Staaten eine Vielzahl von stakeholders – Unternehmen, Konsumenten, Gewerkschaften, Kommunen, Wissenschaft u. a. – über fast 10 Jahre lang konsultiert und einbezogen. Auch wenn das Ergebnis nicht rechtlich verbindlich sein wird, finden sich darin Definitionen, Grundsätze und Arbeitshilfen zur Umsetzung von SR, die auf hybride Weise – über mal staatliche/mal private nationale Standardisierungsinstitutionen – zur Umsetzung und wohl partiell auch zur Verbindlichkeit gebracht werden.

Internationale soziale Normgebung erlangt so in einer Vielfalt von Formen eine andere als nur inter- oder transgouvernementale Struktur. Betroffene werden einbezogen – bei der Normgebung ebenso wie bei der Normdurchsetzung und -überwachung. Das Gehörtwerden und der Rechtsanspruch, voice und entitlement, werden transnational verkoppelt. Noch deutlicher ist das bei globalen politischen und menschenrechtlichen Standards.

So kann beispielsweise auch Transparency International (TI), die Nichtregierungsorganisation, die sich seit 1993 weltweit dem Kampf gegen die Korruption verschrieben hat, als Versuch gedeutet werden, den Nexus von Gehörtwerden und Rechtsanspruch wiederherzustellen. Hierbei ging es um das Gebot der good governance insbesondere in sich entwickelnden Staaten. Dieser Nexus war von staatlichen Organisationen zu Zeiten der Ost-West-Konfrontation teilweise massiv unterbrochen und verletzt worden. Bei der Unterstützung politischer Alliierter sah der Westen über Abweichungen von Werten und Normen sowie über Korruptionspraktiken hinweg.

Ausblick

Zivilgesellschaftliche Organisationen (ZGO), die epistemic community und Lobbygruppen greifen mehr denn je in die Ausgestaltung der Weltwirtschaft und Weltpolitik ein. Sie schaffen – zusammen mit Staaten und internationalen Regierungsorganisationen – neue Normen, sie setzen Standards. Aber dies geschieht bei weitem nicht in allen Staaten. Autoritäre Staaten verbieten Aktivitäten der zivilgesellschaftlichen Organisationen, hegen sie ein oder instrumentalisieren sie. Gerade einige der aufstrebenden Staaten (neue regionale Führungsmächte, einige der BRICS, vor allem Russland und China, aber auch die großen autoritären Staaten wie Saudi Arabien, Ägypten und Pakistan) wenden sich massiv gegen jede Art von zivilgesellschaftlichem Engagement. Andere Länder, wie Nigeria oder Brasilien, korrumpieren die Nichtregierungsorganisationen (NGOs) und machen sie so zu willfährigen Agenten. Die indische Regierung geht z.T. hart mit der kritischen Zivilgesellschaft um und setzt dem ausufernden Treiben der Hindunationalisten wenig entgegen. Und die Erdogan-Regierung in der Türkei nutzt den gescheiterten Putsch vom Juli 2016 ungehemmt als Vorwand, um rigoros gegen alle oppositionellen Kräfte vorzugehen, nicht nur gegen die aus der Zivilgesellschaft, sondern auch gegen die in der Verwaltung, Justiz, Wissenschaft etc.

Auch in der OECD-Welt stehen die ZGO unter starkem Druck. Einerseits wird die Legitimität ihres Handelns bezweifelt. Andererseits stößt ihr Engagement an Grenzen. Diese Ambivalenz prägt ZGO in vielen Ländern.

Es gibt eine Abkehr von Global Governance und ein Wiedererstarken des Nationalstaates, der in vielen Krisen handelt und Verantwortung übernimmt und dabei den Beitrag der ZGO mindert oder gar ins Leere laufen lässt. D. h. in Krisen entscheiden wieder mehr die Exekutiven. Viele Länder intervenieren in ihren Ökonomien mit massiven Konjunkturprogrammen und Kreditmaßnahmen (beispielsweise zur Nachfragesteuerung durch Arbeitsplatzbeschaffung). Aber der Nationalstaat selbst gerät an die Grenzen seiner nationalen wie regionalen Gestaltungsmöglichkeiten. Das europäische Agieren in der Finanz-, Währungs- und in der Migrationskrise liefert ein deutliches Beispiel für die Rückkehr nationalstaatlicher Alleingänge. Der gegenwärtige Nationalstaat ist auch das Resultat der neuen Dynamik der Globalisierung, in der die Nationalstaaten wegen transnationaler Verkettungen nur noch ein Akteur unter vielen sind. Der reluctant hegemon Deutschland übernimmt in der EU eine tragende Rolle in der griechischen Finanzkrise und interagiert hier mit der supranationalen EU-Institutionen, den 28 nationalstaatlichen Regierungen und dem IWF. Gleichzeitig bekommt Deutschland innerhalb der EU in der Reaktion auf die großen Migrationsbewegungen seine Grenzen aufgezeigt. Kann der Nationalstaat überhaupt wieder „führen“, also Führungsmacht zeigen, oder sollen ZGO zusammen mit dem Nationalstaat und supra-nationalen Organisationen zu „zivilen“ Regelungen, Normen und Standards beitragen?

In der gegenwärtigen Diskussion werden diese neuen Entwicklungen weitgehend ausgeblendet. Stattdessen wird in der Diskussion über Gobal Governance vielfach weiter betont, dass in der globalen Welt partielle supranationale Einrichtungen – wie die WTO, die UNO oder die Europäische Union – am besten globale Prozesse steuern könnten. Aber diese Supra-Organisationen bedrohen demokratische Errungenschaften. Die Aushöhlung und der Mangel an demokratischer Legitimität werden offensichtlich, wenn man die Entscheidungsebenen supra- und internationaler Einrichtungen (wie der EU oder WTO) betrachtet. Die Staatsbürgerinnen und Staatsbürger sind von effektiver Mitbestimmung abgekoppelt, weil die Legitimationsketten jenseits des Nationalstaates immer dünner werden. Dass diese Entwicklungen von populistischen Parteien und Bewegungen genutzt werden, um einen autoritären Staat zu fordern, ist eine in Europa aber auch in anderen Teilen der Welt nicht mehr zu ignorierende Tendenz.

Über Ausmaß, Reichweite, Wirksamkeit und Gewicht der zivilgesellschaftlichen Akteure, Netzwerke, Initiativen und Bewegungen mag man streiten. Es muss auch hinterfragt werden, wen sie wie zuverlässig repräsentieren und aufgrund welcher Mandate sie handeln. Unterschieden werden sollten auch die sogenannten bad networks, die nur partikulare Interessen mit illegitimen Methoden verfolgen. Und doch: In den genannten Netzwerken deuten sich kosmopolitische Zivilgesellschaften und Versuche einer Zivilisierung der Welt an, die grenzüberschreitend Normen gestalten und darauf bezogen voice ausüben können.

Um nicht als „NGO-Wolkenkuckucksheimer“ missverstanden zu werden, bedarf es einiger Klarstellungen. Selbstverständlich verfügen transnationale zivilgesellschaftliche Akteure und Netzwerke in erster Linie lediglich über eine Selbstlegitimierung, weil eine interne und externe Rechenschaftslegung (accountability) zunächst nicht vorhanden oder äußerst begrenzt ist. Es geht mithin zunächst um Interessenartikulation, erweiterte Inklusion und um das Ermächtigen (empowerment) von Gruppen, die sich im konventionellen Parteiengefüge nur noch partiell bzw. überhaupt nicht (mehr) wiederfinden können. Die Aktions- und Artikulationsformen unterscheiden sich, und so tauchen zivilgesellschaftlicher Protest und Gestaltungswille in vielfältiger Form auf. Das Spektrum der internen Organisation reicht dabei von hierarchisch-zentralistischer bis pluralistisch-basisdemokratischer Form. Diese Formen sind den jeweiligen Methoden und Arbeitsweisen der Organisationen angepasst. Würde etwa die hierarchisch-zentralistisch arbeitende Organisation Greenpeace tagelang öffentlich und mit demokratischer Willensbildung aller Mitglieder über das Ziel möglicher spektakulärer und medienwirksamer Aktionen debattieren, hätten die Werkschutzabteilungen von Unternehmen leichtes Spiel, und eine öffentlichkeitswirksame Aktion wäre von vornherein unmöglich. Dagegen kombiniert die transparent arbeitende Organisation Amnesty International weltweite Protestaktionen mit der Selbstbestimmung in den lokalen Gruppen.

Es trifft zweifellos zu, dass in den zivilgesellschaftlichen Netzwerken die Gruppierungen des Nordens hinsichtlich Zahlen, Ressourcen und Einfluss den Ton angeben; sie spiegeln die globalen Machtverhältnisse in Politik, Finanzen und Ökonomie wider, da ihre Finanzierungsbasis in erster Linie auf Mitgliedsbeiträgen und Spenden beruht. Gleichwohl argumentieren und agieren diese Netzwerke in neuartiger weltgesellschaftlicher Absicht. Die Bereitschaft, sich jenseits des Nationalstaats zu engagieren und abseits der unmittelbaren eigenen Lebenswelten Verantwortung zu übernehmen, wächst kontinuierlich. Die Netzwerke betreiben keine Interessenpolitik, die nur die sozio-ökonomische Herkunft der Protagonisten reflektiert, sondern sie setzen sich in globaler Perspektive für Nord-Süd-Ausgleich, Menschenrechte, Umweltschutz etc. ein. Nicht vergessen werden sollte auch, dass einzelne, aber durchaus vernehmbare Stimmen in diesen Netzwerken inzwischen aus dem Süden stammen – wie z. B. das South Centre oder wichtige Vertreter des Weltsozialforums. Die Vorwürfe des Elitenkartells treffen daher nur begrenzt zu.

Auch die Vorwürfe über die schlichte Instrumentalisierung von zivilgesellschaftlichen Akteuren durch Staaten, die nur diejenigen Gruppierungen zulassen, die ihnen genehm sind, greifen zu kurz. Denn für jede Gruppierung, die sich „kaufen“ lässt, entstehen leicht zwei neue, die den Protest umso lauter artikulieren. Wenn die verstärkte Einbindung von zivilgesellschaftlichen Akteuren den Bürokratieaufwand erhöht und die Effektivität verringert – so der Vorwurf eines neuen globalen Korporatismus –, dann ist das allemal den raschen und häufig unüberlegten Entscheidungen exekutiver Eliten vorzuziehen, die zudem bevorzugt in den Hinterzimmern getroffen werden.

Durch transnational agierende Initiativen und Bewegungen, durch zivile Akteure und Organisationen ist in der Regulierung ohne Regierung (governance without governments) zwar vorerst nur ein bunter Flickenteppich von Regeln und Regelwerken in der sich globalisierenden Welt entstanden. Diese sind zuweilen rein privater Natur, vielfach bilden sie auch hybride Strukturen zwischen öffentlicher und privater Regelsetzung, und oft verbinden sich Regelwerke verschiedener Herkunft im praktischen Wirken – etwa wenn transnationale Unternehmen in ihre Verhaltenscodices die Kernarbeitsnormen der Internationalen Arbeitsorganisation oder die Menschenrechtskataloge des erwähnten Global Compact der Vereinten Nationen aufnehmen. Und zuweilen erheben die Regelwerke unterschiedliche Geltungsansprüche, widersprechen sich sogar. Es gibt Regime-Kollisionen, wenn etwa manche unternehmerischen Verhaltenskodizes nicht mit den von Menschenrechtsorganisationen aufgestellten übereinstimmen. Dann bedarf es der Schlichtung, was nicht selten zum Entstehen konkurrierender Norm- bzw. Zertifizierungssysteme führt. Gleichwohl: Diese transnational ausgehandelten Normen lassen die Textur eines Weltrechts und einer Zivilisierung der Weltpolitik spürbar werden. Es geht den transnationalen zivilgesellschaftlichen Akteuren und Netzwerken nicht nur um mehr Ermächtigung bislang ungehörter Stimmen (empowerment) und „pluralistische Interessenvertretung“ – beides wäre für die Stärkung einer transnationalen Öffentlichkeit ja durchaus schon bedeutsam –, sondern im mittel- bis langfristigen Sinn um die Möglichkeiten einer zivileren Bearbeitung und selbstbestimmten Normsetzung bei den größer werdenden transnationalen Problemen.

Die transnational gestalteten Normen sind, wie gezeigt wurde, nicht nur durch Aushandlungsergebnisse von Staaten entstanden. Vielmehr nehmen auf nicht-staatlicher – wirtschaftlicher und zivilgesellschaftlicher – Ebene zivilgesellschaftliche Akteure schon im Entstehungs- und oft auch im Durchsetzungsprozess auf die Konzepte und schließlich die vereinbarten Normen deutlich Einfluss. Dass Ansätze einer Weltzivilgesellschaft zur Entstehung von Kodizes, Standards, Normen und internationalem Recht beitragen, verdeutlicht, wieweit weltdemokratische Strukturen bereits entstanden sind. Es lässt sich bereits eine neu entstehende Verknüpfung von der Erhebung der Stimme (voice) und der Erlangung von Berechtigungen und Verpflichtungen (entitlements) erahnen – so wie sie dem demokratischen Gemeinwesen wesentlich ist, das aber bisher nur auf der Ebene der Nationalstaaten zu verzeichnen war. Wichtig ist in diesem Zusammenhang, dass mit dem Internet die technischen Möglichkeiten der weltweiten Vernetzung, des Austausches, der Kampagnenfähigkeit sowie der Informations- und Wissensgenerierung den zivilgesellschaftlichen Gruppen in vorher ungeahnter Weise offenstehen, auch wenn bisher die Dominanz der Gruppen aus dem Norden unverkennbar ist.

Allmählich – und das betrachten wir als die Chance der Globalisierung – scheint der aufgezeigte Nexus von Stimme und Berechtigung transnationalen und globalen Charakter anzunehmen. Nicht auszuschließen ist daher, dass sich in dem neuen globalen Wechselverhältnis von Netzwerken, Normbildung und Transnationalität die wichtigen Beiträge zu einer neuen legitimen und effektiven demokratischen Weltordnung zeigen, die die Aktivität der Nationalstaaten und ihrer internationalen Organisationen natürlich nicht ersetzen, wohl aber überformen, kontrollieren und ergänzen. Immer vorausgesetzt ist dabei, dass die bad networks nicht die Oberhand gewinnen.

Die Finanzmarktkrise zeigt, wie notwendig es ist, die sich globalisierende Ökonomie mit zivilisierenden Regeln einzuhegen, und dabei auch die entfesselte Exekutivgewalt der Nationalstaaten in eine demokratisch legitimierbare Weltgesellschaft zu kanalisieren. Zudem gilt es, „kriminelle Netzwerke“ zurückzudrängen und die Legitimität von transnationalen Akteuren zu erhöhen. Wir nennen dies die „Zivilisierung der Weltordnung“, die Rückbindung wirtschaftlicher und politischer Macht an akzeptierte gesellschaftlich-kulturelle Normen. Wir müssen die transnational agierenden Netzwerke als neue Gestalter einer zivilen Weltordnung ansehen, die der grenzüberschreitenden Aktivität der weltweit agierenden Konzerne und der sich entgrenzenden Exekutivgewalt der Nationalstaaten ein korrigierendes Modell demokratisierender Weltordnung zur Seite- und entgegenstellen. Freilich entstehen dabei auch neuartige Anforderungen, wie staatliche Instanzen und Internationale Regierungsorganisationen den Normbildungsprodukten der TNN geltungsverstärkend, aber u. U. auch auf Gemeinwohlanliegen hin kontrollierend gegenübertreten. Dass zivilgesellschaftliche Akteure „in the shadow of the law“ innovative Regelungskonzepte entwerfen, könnte das neue Regelungskonzept sein. Die keimhaft entstehenden kosmopolitischen Zivilgesellschaften sind dabei adäquate Träger und Initiatoren einer Zivilisierung der Globalisierung.

Verschiedene Fragen müssen aufgeworfen werden, die der weiteren Forschung bedürfen:

  1. Kontroll- und Effektivitätskriterien: Globale bzw. transnationale Normbildung nicht per se legitim ist und die involvierten Akteure agieren oftmals ohne staatliche und demokratische Kontrolle. Inwieweit so ausgehandelten Normen auch effektiv sind, lässt sich nicht eindeutig ausmachen. Es scheint jedoch deutlich geworden zu sein, dass eine völkerrechtliche und nationalrechtliche Anerkennung den vereinbarten Normen mehr Legitimität zuweist. Die Rückbindung an nationale und internationale rechtliche Normen vergrößert auch die Kontrolle, die durchaus durch private Schiedsgerichtsverfahren gesichert werden kann. Eindeutig ist, dass eine Legitimitätsrückkopplung bei Beschlüssen von transnationalen Normbildungsakteuren erforderlich ist und eine Rückbindung an nationales Recht und demokratische Kontrolle erfolgt. Weil transnationale Normbildungen durch voice durch Artikulation und Beteiligung und durch entitlement gekennzeichnet sind, fehlt es jedoch vielfach an Legitimität. Damit bewegen sich transnationale Normbildungsakteure in einem hybriden Umfeld. Sie können Blockaden gegen supranationale Entscheidungen bilden, sie haben voice, sie artikulieren sich und üben Druck aus. Das macht ihre Stärke aus. Die Forschung hat daher die Aufgabe, einerseits die Legitimität von TNN-Normen zu prüfen, anderseits auch zu analysieren, inwieweit Effektivität durch Hybridformen gewährleistet ist. Und selbstverständlich darf auch die Perspektive auf unterschiedliche Fähigkeiten der Interessenartikulation und der Machtprojektion nicht verloren gehen.

Dabei scheint eindeutig zu sein, dass Legitimität nicht durch Rhetorik oder Fensterreden gesichert werden kann. Und lediglich den Nationalstaaten und mächtigen Wirtschaftsinteressen ohne zivilgesellschaftliche Beteiligung das Feld zu überlassen, führt zu Verzerrungen und nationalstaatlichen Opportunitäten, die transnationale Normbildung erschweren bzw. sogar unmöglich machen. Die Diskussion um Globalisierung auf der einen Seite und die Kritik an supranationalen Institutionen verdeutlicht diese Spannungen. Dass nationalistische bzw. populistische Akteure (Parteien, Lobbygruppen) dieses Spannungsfeld der mangelnden Legitimität von supra-nationalen wie auch transnationalen Entscheidungen nutzen, um die globale Vereinbarungen zu unterminieren, verdeutlicht die schwierige Gemengelage, die ebenfalls zum Gegenstand der Forschung zu transnationaler Normbildung wie zur Zivilisierung der Welt werden sollte.

  1. Ein immer deutlicherer Spannungsbogen ergibt sich auch aus den eingeengten Spielräumen von transnationalen Normbildungsnetzwerken und NGOs durch autoritäre Regimes, die in ihren Gesellschaften gegen Voice auftreten, d.h. massiv zivilgesellschaftliches Engagement aushebeln, bzw. die Akteure instrumentalisieren oder staatlich kontrollierte NGOs einsetzen. Die unterschiedlichen Formen der Vereinnahmung von Akteuren zielen darauf ab, voice und entitlement zu verhindern. Auch hier steht die Forschung gerade am Anfang, die auch dadurch eindeutig erschwert wird, dass Forscherinnen und Forscher in diesen Ländern selbst zunehmend der Kontrolle unterliegen.

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Zürn, Michael. 2005: Regieren jenseits des Nationalstaates. Globalisierung und Denationalisierung als Chance. Frankfurt a.M.: Suhrkamp.

Fußnoten

[1] Mit „Zivilisierung“ verwenden wir einen facettenreichen, vielfach konkretisierbaren Begriff, der meist Demokratisierung, zuweilen „re-embedding“ im Polanyi’schen Sinne oder auch Kosmopolitismus betont – der sich aber in alldem einem bloß ökonomischen Verständnis von Globalisierung und einer vorrangig exekutivischen transnationalen Interaktion entgegenstellt. Der Facettenreichtum des Begriffes hält bewusst Türen für weitere Forschung offen.

[2] In der Theorie der global value chains werden sog. producer-driven und buyer-driven chains unterschieden – mit je unterschiedlichen lead firms.

Dieser Blogbeitrag ist eine gekürzte Version des Einleitungskapitels zu einem von den Autoren herausgegebenen Buches:

Cord Jakobeit, Robert Kappel und Ulrich Mückenberger, Hrsg. (2018), Transnationale Akteure und Normbildungsnetzwerke, Baden-Baden: Nomos.

Mit Beiträgen von den Herausgebern, Wolfgang Hein, Juliane Brach, Christine Gröneweg, Wenzel Matiaske, Christine Landfried und Anika Oettler.

China und Deutschland in Afrika: Deutsche Afrikapolitik weiter im Wartemodus

17. September 2018 - 18:26

 

China und Deutschland in Afrika: Deutsche Afrikapolitik weiter im Wartemodus

Robert Kappel

17.9.2018

Es wird immer viel Wirbel um Deutschlands Afrikapolitik gemacht. Immer wieder bei bestimmten Ereignissen, G20-Gipfel, Reisen von Minister Müller und der Kanzlerin nach Ghana, Senegal, Nigeria und Algerien. Dann ist man immer Feuer und Flamme. Aber diese erlischt sehr schnell wieder, weil es keinen wirklichen Fortschritt und keinen Diskurs gibt, der zu einer strategischen Aufstellung Deutschlands führt. Daran ändern die Vereinbarungen zur Afrikakooperation im Koalitionsvertrag der Regierung offenbar nicht allzu viel. Es bleiben die vielen Afrikapläne der Ministerien einfach nebeneinander stehen.

Ganz ehrlich: es geht nicht viel voran. Das beklagen die Interessensvertretungen der deutschen Wirtschaft und die NGOs. Und auch die Medien werfen immer häufiger die Frage auf: wann wird es endlich den definitiven Wurf für eine deutsche Afrikapolitik geben und nicht das Flickwerken. Die Realpolitik ist immer im Reaktionsmodus, immer zwei drei Schritte hinterher. Wie gefangen in den Netzen der Interessensgruppen der EZ, die sich fein säuberlich aus der Debatte um die Afrikapolitik heraushalten. Hat man außerhalb der Regierung, der Regierungsparteien, der Presse, der Konrad-Adenauer-Stiftung, der Friedrich-Ebert-Stiftung und den Initiativen des Bonner Aufruf oder der Deutschen Afrika-Stiftung mit zahlreichen Veranstaltungen, einiger Dritte Welt-Zeitschriften usw. Beiträge zur Zukunft der deutschen Afrikapolitik vernommen? Leider Fehlanzeige in den Think Tanks, der Afrika-Wissenschaft und den EZ-Organisationen.

Man schaue mal, mit welcher Wucht China seine Interessen in Afrika ins Spiel bringt. Die Chinesen sprechen von win-win in der Kooperation mit Afrika. Afrikanische Regierungen wollen jedoch mehr win-win, also einen höheren Anteil an dem Nutzen der beiderseitigen Kooperation. Hier wird hart verhandelt. China agiert sowohl bilateral als auch durch gemeinsame Verhandlungen im Rahmen von FOCAC. China treibt die Zusammenarbeit mit den afrikanischen Staaten im Rahmen der Belt-Road-Initiative voran und ist durch Investitionen und Handel auch ein Wachstumsmotor für sehr viele afrikanische Länder. Und hat dadurch Jobs geschaffen, zu Technologietransfer beigetragen, und hat der Industrie durch Investitionen in manchen Ländern einen Schub gegeben. Und die afrikanische Staatengemeinschaft fordert, dass China die Industrialisierung fördert, den Infrastrukturausbau finanziert und die kulturelle und technologische Kooperation vertieft.

Der chinesische Präsident Xi Jinping kündigt Investitionen in Höhe von 60 Milliarden Dollar in Afrika an. Ca. 10 Tsd. meist private Unternehmen investieren. Öffentliche Gelder fließen in den Ausbau der Infrastruktur, Straßen, Flughäfen, Eisenbahnen, Elektrizität, Gesundheitswesen usw. In den meisten Ländern wird Chinas Agieren positiv wahrgenommen. China als Wirtschaftsmacht, das Wachstum, Handelsaustausch und technologische Kooperation und Studentenaustausch voranbringt. Natürlich kosten die Investitionen in die afrikanische Infrastruktur viel Geld und manch ein Land gerät allmählich in eine Verschuldungskrise. Aber China hat auch Schulden erlassen.

Hinter der Kritik an China steckt vor allem die Angst des Absteigers, der jetzt den Aufsteiger kritisiert. Dabei müssen sich die Europäer endlich mal an die eigene Nase fassen. Sie können sich einfach nicht vorstellen, dass ein Aufsteiger produktive und nicht-koloniale Beziehungen mit Afrika eingeht. Natürlich gibt es auch unter Chinas Akteuren (Militär, strategische Rohstoffausbeutung für Chinas Industrieentwicklung) Anzeichen für eine gewisse Großmannssucht – wir sind wieder Nr. 1 und wollen Abhängigkeiten schaffen. Auch hat China zur Asymmetrie im Handel beigetragen: Kauf von Rohstoffen, Verkauf von Industrie- und Konsumgütern. Aber seien wir doch ein wenig ehrlicher zu uns: es ist unser Abstiegsgedanke, der uns treibt. Die EU und ihre Mitgliedsstaaten sind zögerlich und zaudernd und schaffen es nicht, aus dem Paternalismus und dem Samaritertum herauszutreten und eine Kooperation mit Afrika strategisch aufzubauen, die win-win ist, den größtmöglichen Nutzen auf beiden Seiten schafft. Nicht einmal Präsident Macron reißt das Ruder herum – auch er immer noch gefangen im geo-strategischen Agieren vor allem in Westafrika.

Chinas und Europas Blicke auf Afrika sind unterschiedlich: Für China ist Afrika ein Rohstofflieferant, Konsumenten- und Wachstumsmarkt, fokussiert sich auf die wachsenden Mittelschichten. Europa verharrt vor Afrika in einer Lauerstellung und sieht weitgehend die unendlichen Flüchtlingsströme und die Krisen und Konflikte, trotz aller gegenteiligen Rhetorik.

Deutsche und europäische Afrikakooperation ist an der Grenze angekommen. Europa wird zunehmend unattraktiver, ihre Instrumente sind ausgeleiert, die Treffen zwischen den Regierungen dümpeln eher freudlos dahin. Von Euphorie und Aufbruch keine Spur. Das offizielle Europa will sich nicht den Herausforderungen stellen, glaubt immer noch, mit seinem post-kolonialem und paternalistischem Verhalten etwas zu bewegen. Ohne sich selbst ändern zu wollen. Und im Mittelpunkt der meisten Aktivitäten stehen immer wieder die Flucht und Fluchtursachenbekämpfung.

Im Grunde hätten die Europäer was anzubieten, wenn wir denn nun endlich auch auf Win-Win hinarbeiten würden. Dabei haben wir einiges vorzuweisen. Mit unseren Investitionen, mit unserer Technologie, mit unserem Wissen, mit unseren Experten und mit unseren Unternehmern. Diese sind auch sehr aktiv, zunehmend auch der deutsche Mittelstand, der bislang zögerlich war. Aber es sind gerade einmal ein tausend deutsche Unternehmen auf dem Kontinent unterwegs. In Nigeria, der größten Volkswirtschaft, gerade 40 Unternehmen. Investitionssumme: 200 Mio. $. Im Senegal und Ghana noch weniger. Der Handel mit diesen beiden Länder macht nicht einmal 200 Mio. € aus. Deutschlands Außenhandel mit Subsahara-Afrika ist mit 1% unbedeutend. Deutschlands Investitionen auf dem afrikanischen Kontinent sind allenfalls durchschnittlich. Sie liegen weit hinter den USA, Großbritannien, Frankreich und China. Sogar Unternehmen aus Italien, Spanien und der Schweiz investieren mehr auf dem sogenannten Nachbarkontinent. Der Exportweltmeister investiert ungerne, weil die Märkte Afrikas immer noch klein sind, auch wenn sie wachsen. Trotz der vielen Wirtschaftsforen in Afrika und Deutschland, trotz der verbesserten Hermes-Bürgschaften, trotz vieler Initiativen der Wirtschaftsorganisationen, die schon seit langem erkannt haben, dass Deutschlands Wirtschaft im Wettbewerb mit China u.a. nicht gerade aufholt.

Es gibt genügend Potentiale, die Deutschland in die Waagschale werfen könnte, um aus der selbst-gewählten Defensive herauszukommen. Dazu braucht es allerdings einiger grundlegender Veränderungen.

  1. Mentalitätswandel: Afrika ist nicht unser natürlicher Partner, Afrika ist ein Kontinent von 55 Ländern: die afrikanischen Länder gehen ihren eigenen Weg, ob wir das wollen oder nicht, ob wir uns beklagen oder nicht, ob wir glauben, dass wir Gutes tun oder nicht. Es interessiert einfach nicht mehr, welche Vorstellungen wir uns von Afrika machen. Indem wir weiter glauben, wir wüssten welche Probleme Afrika zu lösen hätte (20 Mio. Jobs jedes Jahr, Armutsbeseitigung, Bildung und Gesundheit usw. usf.), hieven wir uns immer wieder in die selbst-gestellten Fallen.
  2. Wenn wir das endlich kapieren, müssten wir auch Win-Win ermöglichen. Das heißt unsere Handelspolitik ändern. Fairer Handel mit Afrika heißt mehr als sich nur mit den nicht-tarifären Handelsbeschränkungen zu befassen, also den Quoten, den Gesundheitsbestimmungen und den technischen Normen der Europäer. Es heißt, sich endlich der Frage der exzessiven Subventionierung der europäischen Landwirtschaft und den Folgen für Afrika anzunehmen.

Die afrikanischen Länder haben ihre Hausaufgaben zu machen, das sagen alle – vor allem in Afrika. Besonders die afrikanischen Institutionen wie die Afrikanische Union , die Afrikanische Entwicklungsbank, einige nationale Regierungen, viele afrikanische Wirtschaftsexperten und zahlreiche Politiker. Überall gibt es Vorstellungen der Entwicklung. Ob sie es falsch machen oder richtig, ist in erster Linie ihre eigene Angelegenheit. Unser Zeigefinger ist vollkommen unangebracht. Das europäische Agieren ist vor allem auf die Fluchtfragen konzentriert und durch den China-Reflex gekennzeichnet. Aber die eigentlichen strategischen Fragen der zukünftigen und zugleich längst überfälligen Neuausrichtung der Zusammenarbeit sind weder erarbeitet noch auf der Agenda der Bundesregierung.

So herrscht erstmal wieder Stille in der deutschen Afrikapolitik, bis China mit neuen Aktionen wieder zeigt, wie mans machen kann, oder wenn wieder mehr Flüchtlinge nach Europa kommen, oder wenn im Dezember 2018 wiedermal schnell öffentlich diskutiert wird, wie die EU-Afrikazusammenarbeit aussehen soll, denn der europäisch-afrikanische Gipfel steht vor der Tür. Hektisches Umhergetrieben-Sein. Aber ein Umdenken?

Blogbeiträge zur deutschen Afrikapolitik

Robert Kappel (2018), https://weltneuvermessung.wordpress.com/2018/09/03/china-grossbritannien-und-deutschland-in-afrika-diskurs-ueber-die-deutsche-afrikapolitik-notwendig/

Robert Kappel (2018), https://weltneuvermessung.wordpress.com/2018/03/13/gemischter-satz-deutschlands-wirtschaftsbeziehungen-zu-afrika/

Robert Kappel (2018), https://www.ipg-journal.de/regionen/afrika/artikel/detail/raus-aus-dem-helfermodus-2946/

Helmut Reisen (2018), https://weltneuvermessung.wordpress.com/2018/01/26/chinas-entwicklungsfinanzen-helfen-afrika/

Helmut Reisen (2017), http://shiftingwealth.blogspot.com/2017/08/europes-migration-partnership-with.html

 

Zeitungsbeiträge

Robert Kappel (2018), https://www.trend.at/standpunkte/migration-afrika-europa-9875345, in: Trend (Wien) Ausgabe 13/2018

Robert Kappel und Helmut Reisen (2018), https://www.freitag.de/autoren/der-freitag/sie-muessen-da-weg, in: Der Freitag, 5.7.2018: Ausgabe 27/2018 16

 

China, Großbritannien und Deutschland in Afrika. Diskurs über die deutsche Afrikapolitik notwendig

3. September 2018 - 17:25

China, Großbritannien und Deutschland in Afrika. Diskurs über die deutsche Afrikapolitik notwendig

Robert Kappel[1]

3.9.2018

Ende August 2018 weilten die deutsche Bundeskanzlerin und die britische Premierministerin für wenige Tage auf dem afrikanischen Kontinent. Sie wollen die jeweiligen nationalen Investitionen steigern, Handel ausweiten und Deutschland vor allem einen Beitrag zur Eindämmung der Flucht und Fluchtursachenbekämpfung leisten. Eher länger weilte der chinesische Ministerpräsident in zahlreichen Ländern und in Peking werden die Weichen für die weitere Kooperation zwischen afrikanischen Ländern und China gestellt. Fast alle afrikanischen Staatschef nahmen an diesem FOCAC-Gipfel (Forum on China-Africa Cooperation) teil. China und Afrika seien in einer “Win-Win-Situation” und die Zusammenarbeit solle allen beteiligten Ländern zu Gute kommen, so postulieren die chinesischen Medien. Gibt es einen neuen Scramble of Africa? Rüsten die Großmächte China, USA, Indien, europäische Länder zum Kampf um die Ressourcen, Märkte und militärischen Einfluss auf?[2]

Die Ausgangbedingungen Deutschlands, Großbritanniens und Chinas sind vollkommen unterschiedlich. Während Großbritannien – wie auch Frankreich – etablierte Player auf dem Kontinent sind, sind Deutschland und China Nachzügler, der eine der vorwärtstreibende und strategisch agierende, der andere der zögernde und wohlmeinende Akteur. Während China der größte Aufsteiger und inzwischen wohl der wichtigste externe Player auf dem Kontinent ist, kommen Deutschlands Investoren und der Handel und auch die Kooperation jenseits von Wirtschaftsaktivitäten nicht so recht voran.

Großbritannien (UK) will wieder mehr Profil zeigen und aufholen. Aber alle Daten zeigen, dass UK eher an Schlagkraft auf dem Kontinent verloren hat.[3] Der Besuch von Theresa May, der von Financial Times als eine Dreitage „whistle-stop tour“ bezeichnet wurde, soll nun das Ruder herumreißen helfen. Aber Zweifel sind angebracht, ob das möglich ist. Bislang macht der gesamte afrikanische Kontinent nur drei Prozent des britischen Handels aus(54 % die EU). Frankreich und Deutschland exportieren weitaus mehr nach Afrika. Von allen afrikanischen Importen stammen nur zwei Prozent aus UK, eine Folge mangelnder Wettbewerbsfähigkeit britischer Produkte und des Vordringens Chinas, das dreimal so viel nach Afrika exportiert wie Frankreich, Deutschland und UK zusammen.

Grafik 1: Anteil Großbritanniens an Afrikas Importen


Quelle: International Trade Centre.

Grafik 3: Anteile an den Gesamtimporten Afrikas, in %, 2017

Großbritannien spielt bei den Auslandsdirektinvestitionen die wichtigste Rolle nach den USA. Bedeutend sind die Investitionen im Energiesektor.[4] China prescht indes voran.[5] Die Auslandsdirektinvestitionen steigen stark an. Inzwischen ist China bereits der drittwichtigste Investor (Grafik 4) – nach den USA, Großbritannien und Frankreich. China ist nach der EU auch zum wichtigsten Wirtschaftspartner auf dem Kontinent geworden. Die hohen Wachstumsraten im Handel, bei den Direktinvestitionen, in der Entwicklungshilfe, den Krediten, dem technologischen Austausch, der massiven Kooperation mit Hochschulen und der Studentenaustausch (70 Tausend afrikanische

Studenten an chinesischen Universitäten) zeigen deutlich die Richtung an.


Quelle: UNCTAD.

China hat einen strategischen Plan, der sich vor allem an der Belt-and-Road-Initiative (BRI) und der nun bereits zehn Jahre laufenden FOCAC manifestiert. Der Ausbau der Beziehungen zeigt sich u.a. an der hohen Anzahl von ca. 10 Tsd. chinesischen Unternehmen, die meisten davon sind private Unternehmen und nicht, wie oft behauptet wird, staatliche Konzerne. Die meisten Unternehmen pflegen enge Beziehungen zu lokalen Unternehmen (Sub-Contracting) und beschäftigen weitgehend lokale Arbeitskräfte. Wie McKinsey berichtet, hat sich die Qualität der chinesischen Produkte (Konsum- wie Investitionsgüter) nahezu an das deutsche oder europäische Niveau angepasst – der Unterschied ist ein deutlicher Preisunterschied, weshalb chinesische Unternehmen in fast allen afrikanischen Ländern eine hohe Präsenz aufweisen und Märkte dominieren. Dies gilt insbesondere für Südafrika, Äthiopien, Angola, Zambia und Nigeria. In Südafrika – wie auch in anderen Ländern haben chinesische Unternehmen auch lokale Unternehmen aus dem Markt verdrängt, bspw. in der kenianischen und südafrikanischen Textilindustrie.[6] Besondere Aufmerksamkeit findet das Engagement Chinas im Ausbau seiner militärischen Aktivitäten, dem Ausbau der Infrastruktur und der Gefahr der Verschuldung Afrikas in China.[7]

Deutschland und Afrika

Diese Veränderungen stellt deutsche Afrikapolitik vor besondere Herausforderungen, denn Deutschland hat zwar viele Afrikapläne aber noch nicht wirklich eine Strategie[8]. Deutschland sollte einen anderen Weg als die USA, Frankreich und UK gehen, die sich geo-strategisch aufstellen. Daher ist es dringend erforderlich, möglichst bald einen Paradigmenwechsel in der Afrikakooperation einzuleiten.

Die Bundesregierung kommt mit immer neuen Afrika-Aktivitäten daher, auch diesmal auf den Reisen der Bundeskanzlerin und des Bundesministers für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ). Im Gepäck den Marshall-Plan mit Afrika (MPA) und Compact with Africa (CWA) (vgl. Kappel, Pfeiffer und Reisen 2017). Die Bundesregierung finanziert deutsche Leistungen und verkauft sich als die gute Samariterin. Der Koffer der Bundeskanzlerin nach Senegal, Ghana und Nigeria enthält zahlreiche Gaben, die deutsche Investitionen fördern sollen. Ein zweites Gepäckstück enthält Maßnahmen zur Fluchtursachenbekämpfung. Wenn es gelänge, eine europäische Einwanderungspolitik zu formulieren, die legale Einwanderung ermöglicht und damit zum Teil jedenfalls die Flucht- und Migrationsströme reduzieren hilft, wäre einiges gewonnen. Doch im Moment zielen die Maßnahmen eher darauf ab, die europäische Grenze nach Afrika zu verschieben, Lager oder Ankerzentren vor Ort einzurichten und lokale afrikanische Jobmaßnahmen zu unterstützen, um Menschen daran zu hindern nach Europa zu gelangen.

Eine Afrika-Kooperation von Gleichberechtigten müsste jedoch anders aussehen. Sie müsste raus aus dem Fluchtursachen- und dem Samaritermodus.

Deutschlands Afrikaaktivitäten bedürfen dringend eines Mentalitätswandels. Dieser besteht aus zwei Aspekten: 1. Es gilt die deutschen Interessen eindeutiger zu definieren. Was wollen wir auf dem Kontinent, was sind unsere Hauptanliegen, wo wollen wir gemeinsam mit den Partnern weiterkommen? So wie wir es in der Kooperation mit China oder Frankreich tun. D.h. es geht u.a. um deutsche Wirtschafts- und Sicherheitsinteressen, Werte und Normen und international vereinbarte Klima-, Arbeits- und Umweltstandards. Daraus folgt auch die Entscheidung, mit welchen Ländern und welchen Akteuren Deutschland besonders eng zusammen arbeiten möchte. Trotz zahlreicher Initiativen der Lobbygruppen, der Zivilgesellschaft, der Gewerkschaften und politischen Stiftungen ist bislang kein wirklicher Afrikadiskurs mit kritischer Betrachtung des bisher Erreichten und Nicht-Erreichten und möglicher Neuorientierung erfolgt. Was hat sich bewährt und wovon muss Abschied genommen werden? Die Einbeziehung der Wissenschaft gehört eigentlich auch dazu, aber diese ist, von einigen wenigen Ausnahmen abgesehen, nicht gerade fordernd, kritisch und konzeptionell vorantreibend. Ein typisches Beispiel für die stagnierende deutsche Afrikapolitik ist auch die Langsamkeit, mit der die Bundesregierung die Umsetzung des CWA und die Reform der Hermes-Bürgschaften anpackte. Erst nach massiven Intervention des Afrika-Vereins und des BDI war es möglich, wenigstens einen kleinen Schritt zu machen. Das ist aber nicht genug. Genauso verhält es sich mit dem vom Afrika Verein vorgeschlagenen Afrika-Fonds mit einem Volumen von etwa einer Milliarde Euro an. Dieser könnte die Wirtschaft mit Krediten, Zuschüssen und Garantien bei entwicklungsrelevanten Investitionen und Handelsaktivitäten unterstützen.[9]

Ein zweiter grundlegender Mentalitätswandel ist dringend angezeigt. Rüsten wir endlich unser paternalistisches Verhalten gegenüber Afrika ab. Immer wieder schleicht es sich in die Worte und Haltungen ein, dieses „Wir wissen, was am besten passt, wir haben Lösungen“, bspw. unser Exportschlager Berufsbildungssystem. Deutsche Afrikapolitik befindet sich weiterhin in diesem Helfermodus. Aber Hilfe ist immer weniger willkommen. Denn trotz Hunderter Milliarden Dollars hat sie Afrikas Entwicklung nicht wirklich vorangebracht. Vielfach unterstützt die Entwicklungshilfe die politischen und wirtschaftlichen Eliten, die damit ihre Macht stabilisieren und sich bereichern. Legenden sind die vielen Diktatoren, die auch mit europäischer Hilfe im Sattel blieben (Togo, Kamerun über Jahrzehnte und die Machthaber in Eritrea und in Niger). Zusammenarbeit dieser Art ermöglicht nicht gerade den erforderlichen Wandel, der von afrikanischen Intellektuellen, zivilgesellschaftlichen Organisationen, Gewerkschaften und auch von den Unternehmer- und Farmer-Lobbygruppen eingefordert werden.

Deutsche Afrikapolitik benötigt daher vor allem einen Paradigmenwechsel, der a) akzeptiert, dass Entwicklung nur von innen kommen kann, d.h. die Afrikaner entscheiden über ihren Weg. Und wenn die Nigerianer, die Senegalesen, die Ghanaer, Äthiopier, Südafrikaner oder Ruander einen Weg gehen, der uns nicht gefällt, dann ist das doch deren Angelegenheit, oder? Je schneller wir das Lernen, umso besser ist es für eine zukünftige Kooperation mit einem selbstbewussten Afrika. Spielen wir weiter auf dem Instrument des Samaritertums, werden wir verspätet unsere Lektionen lernen müssen.

Denn Paternalismus und verstecktes post-koloniales Agieren kommt nicht mehr gut an – weder in Lateinamerika noch in afrikanischen Ländern. Wir sind langfristig nicht mehr gefragt, wenn wir mit Projekten nach unseren Vorstellungen antanzen und erwarten, dass die afrikanischen Akteure das schon annehmen – außer den korrupten Eliten, den es nicht um Entwicklung sondern um die Möglichkeiten der Abzweigung von Geldern geht. Das macht China einfach anders.

  1. b) Die zweite Lektion ist, dass Deutschland schnell auf der Lernkurve nach oben aufsteigen sollte, um eine Kooperation zu verfolgen, die sich an die Gepflogenheiten zwischen souveränen Staaten und Staatengruppen anpasst.

Wir müssen vor allem bedenken, dass Deutschland nicht der Nabel Afrikas ist. Im Gegenteil: Es steht nur auf Platz 11 der wichtigsten Investoren (Grafik 4) und lediglich ca. 1% des deutschen Handels findet mit Afrika südlich der Sahara statt (Grafik 5 zu den Exporten).[10]


Quelle: Deutsche Bundesbank

Diese relative Schwäche sollte einerseits zu einem demütigen Verhalten beitragen und nicht in neue deutsche geo-strategische Aufholprozesse umgemünzt werden.ndererseits kann und sollte Deutschland Besseres anbieten als die neo-kolonialen Akteure, die Afrikas Ressourcen ausbeuten und sich militärisch aufrüsten. Nach meiner Einschätzung kommt es in Zukunft vor allem auf Folgendes auf deutscher Seite an, um eigene Interessen zu wahren und Afrikas Entwicklung zu unterstützen:

  1. Deutschland sollte ein Zivilmachtakteur bleiben und in eine nachhaltige Strategie der fairen Kooperation mit Afrika eintreten. Die Unterstützung der afrikanischen Institutionen, wie sie vom Auswärtigen Amt seit langem betrieben wird, ist eine fortzusetzende Maßnahme. Der Kampf gegen Staatszerfall, gegen Terrorismus, für die Beilegung von militärischen und politischen Konflikten ist letztendlich eine Aufgabe der afrikanischen Staatengemeinschaft. Deutschland kann in der Ausbildung von Armee und Polizei unterstützend tätig sein. Friedensprozesse einleiten, Konfliktparteien an einen Tisch bringen und die afrikanischen Partner in ihren Bemühungen um Frieden und Stabilität zu unterstützen, ist eine zentrale Aufgabe und würde zudem einen Beitrag dazu leisten, dass Menschen nicht fliehen müssen.
  2. Die wirtschaftliche Entwicklung Afrikas kann durch Auslandsdirektinvestitionen (ADI) vorangebracht werden, vorausgesetzt es geht nicht um reine Rohstoffausbeutung. Gerade Investitionen in die Landwirtschaft und die verarbeitende Industrie aber auch in den Dienstleistungssektor können zu hochqualifizierten Jobs, zu Technologie- und Wissenstransfers beitragen und damit einen Schub auch in der Produktivitätsentwicklung Afrika hervorrufen. Diese ist mit den vielen afrikanischen Kleinstunternehmen kaum möglich, sie sind unproduktiv, weshalb Armut weit verbreitet ist. Afrikanische Großunternehmen und der Mittelstand entwickeln sich – aber nur langsam, so dass sie kaum in der Lage sind, die Transformation des Kontinents allein voranzutreiben. ADI sind erforderlich, um die Vorteile von Skaleneffekten und Spezialisierung hervorzurufen. Chinesische Unternehmen tun dies erfolgreich. Sie kooperieren sehr eng mit lokalem Unternehmertun, sie schaffen Industriezonen, engagieren sich langfristig und bringen Kapital mit. Die entscheidenden Veränderungen müssen jedoch von innen kommen. Dies hat damit zu tun, dass die Beiträge von ADI zur Senkung der Armut und der hohen Jugendarbeitslosigkeit allenfalls gering sind. Bspw. sind durch alle ausländischen Investitionen während der letzten zehn Jahre durchschnittlich gerade 100 Tsd./Jahr neue Arbeitsplätze entstanden. Und die ca. 1000 deutschen Unternehmen beschäftigen gerade ca. 200 Tsd. Afrikaner. Jobs für jährlich 20 Mio. Menschen werden fast ausschließlich durch lokales Unternehmertum und von Bauern geschaffen werden müssen. Es ist die Aufgabe der Regierungen vor Ort ihr lokales Unternehmertum zu fördern anstatt zu behindern. ADI können einen Schub für modernes afrikanisches Unternehmertum hervorrufen.
  3. Die überfällige Reform der Handels- und Agrarpolitik der Europäischen Union erfordert die Aussetzung der sog. Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (WPA). Sie sollten im Rahmen der Post-Cotonou-Verhandlungen im November 2018 Gegenstand der Verhandlungen sein. Die WPA garantieren den Vertragsstaaten zollfreien Zugang zum EU-Markt, verlangen aber einen Zollabbau auch auf afrikanischer Seite. Durch die von der EU-Kommission verlangte Marktöffnung drohen afrikanischen Unternehmen und Kleinbauern durch Importe noch weiter zu marginalisieren. Afrikanische Staaten fordern, um sich entwickeln und wettbewerbsfähige Industrien und Agrarwirtschaften aufbauen zu können, einen Außenschutz, um die ungünstigen Standortbedingungen auszugleichen. Um sich weniger abhängig von externen Akteuren wie der EU und Chinas zu machen, wollen die afrikanischen Staaten durch eine kontinentale Freihandelszone den intra-afrikanischen Handel und die Wirtschaftskooperation ausbauen.

Die EU sollte die Rahmenbedingungen für afrikanische Produzenten und Exporteure verbessern helfen. Obwohl die EU im Rahmen des Cotonou-Abkommens und des Everything but Arms-Beschlusses mehr oder weniger den leichten Zugang zu den europäischen Märkten zulässt, gibt es dennoch zahlreiche Beschränkungen seitens der EU. Nicht-tarifäre Handelshemmnisse schränken die Exportmöglichkeiten ein. Eine UN-Studie listet auf, wie häufig Produkte der Gruppe der ärmsten Länder aus Afrika beim Export auf nichttarifäre Verpflichtungen treffen, z.B. sind es bei Nüssen oder Früchten aus Afrika in die EU alleine 40 Regeln.[11] Notwendig wäre es, durch gemeinsame Anstrengungen der EU und der afrikanischen Staatengemeinschaft zu Lösungen zu kommen, die es afrikanischen Produzenten ermöglicht, die Standards und Normen der EU und auch der Unternehmen in Wertschöpfungsketten zu erfüllen, um dadurch industrielle Entwicklung zu erleichtern. China müsste ähnliche Anstrengungen in ihrer Handelskooperation unternehmen.

  1. Die europäische Agrarwirtschaft ist durch ihre extrem hohe Produktivität und Milliarden an Fördersummen der afrikanischen Landwirtschaft in jeder Hinsicht überlegen (Benin 2016). Es wird immer wieder vertreten, dass europäische Subventionen durch billige Exporte Armut und Ernährungsunsicherheit in Entwicklungsländern fördern. Dagegen argumentieren Bettina Rudloff und Michael Brüntrup (2018). Sie stellen aber auch fest, dass die gemeinsame Agrarpolitik der EU über das sog. Export- und das Importscharnier wirken: „Steigert die EU als weltweit größter Agrarexporteur ihre Exporte, so sinken die Preise auf dem Weltmarkt. Sie werden eventuell auch in Entwicklungsländern sinken und darüber deren Konkurrenzfähigkeit untergraben und lokale Produkte verdrängen…. Die EU ist auch als weltgrößter Agrarimporteur zunehmend Teil internationaler Wertschöpfungsketten. Kurbelt die GAP eine vorleistungsintensive Produktion an, werden auch hierfür benötigte Rohstoffe wie Futtereiweiß aus Entwicklungsländern verstärkt importiert“. D.h. es gibt Wirkungen über die Preise. Es gibt jedoch auch einen Zusammenhang, der mit den sog. Ausgleichszahlungen zusammenhängt. Diese speisen sich aus dem Europäischen Garantiefonds für die Landwirtschaft (EGFL) mit jährlich etwa € 45 Milliarden und kommen hauptsächlich Landwirten und Unternehmen mit Direktzahlungen oder Stützungsmaßnahmen zu Gute. Im Jahr 2016 wurden die Bauern mit durchschnittlich knapp € 300 pro Hektar bezuschusst. Ein Bauer mit 30 ha erhält eine Ausgleichszahlung von ca. € 10 Tsd./Jahr – eine unvorstellbare hohe Summe für einen afrikanischer Farmer. Dazu muss man die Mittel aus dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) rechnen, der € 14 Milliarden umfasst. Das Geld ist vor allem für Umwelt-, Klima- und Tierschutz sowie ländliche Entwicklung gedacht. Mehr als die Hälfte der Empfänger bekommt Geld aus beiden Töpfen. D.h. es fließen Subventionen, auch wenn die Bauern lieber den Begriff Ausgleichszahlungen benutzen. Nicht zuletzt wegen diese hohen Ausgleichszahlungen ist die EU zum größten Nahrungsmittelexporteur geworden (Grafik 6). Welche Wirkungen ein Wegfall dieser Subventionen auf die europäische Landwirtschaft hätte und damit auch auf afrikanische Bauern, lässt sich an dieser Stelle nicht klären, aber es sollte deutlich geworden sein, dass die europäischen Bauern eine unglaublich deutlichen Wettbewerbsvorteil haben.

Grafik 6: Hauptexporteure von Agrarprodukten 2016

Man mag darüber streiten, ob die Wirkungen dieser Zahlungen auf die Entwicklungsländer positiv sind oder nicht, entscheidend jedoch ist, dass die Subventionen afrikanische Bauern und Fischer zum Nachteil gereichen und unfaire Bedingungen schaffen. Außerdem behindern nicht-tarifäre Handelshemmnisse der EU (und auch anderer OECD-Länder und China) und hohe Handels- und Transportkosten ihre Agrarexporte. Dies ist nicht zuletzt vor allem eine Folge der mangelnden Unterstützung des ländlichen Raumes durch die afrikanischen Regierungen. Die Folge dieser beiden Voraussetzungen ist die seit langem hohe Abhängigkeit Afrikas von Nahrungsmittelimporten. Daher ist es erforderlich, dass Handels- und Landwirtschaftsfragen zusammen in den kommenden EU-Afrika-Verhandlungen zur Zukunft des Cotonou-Abkommens beraten werden, um die afrikanische Landwirtschaft nicht weiter zu benachteiligen.

  1. Eine kohärentere deutsche Afrikastrategie ist bislang kaum zu erkennen. Dies wird an den unterschiedlichen Strategiepapieren MPA (BMZ) und CWA (Finanzministerium) erkenntlich. Beide sind bislang unzureichend koordiniert, sie verfolgen zudem grundlegend andere und nicht unbedingt kompatible Agenden. Der CWA zielt auf Infrastruktur und Investitionen und zeichnet sich durch Konditionalitäten nach dem Muster der Strukturanpassungsprogramme der 1990er-Jahre aus. Der MPA steht für eine traditionelle Entwicklungskooperation. Beide Pläne unterscheiden sich auch in ihren Handelskonzepten. Das Finanzministerium steht für freien Handel, während das BMZ unter Gerd Müller für fairen Handel plädiert. Beides geht nicht zusammen. Deutschland sollte eine Abkehr von den asymmetrischen Handelsbeziehungen verfolgen, d.h. die deutsche Regierung muss sich für einen europäischen Kurs des fairen Handels einsetzen und Afrika darin unterstützen, dass afrikanische Produkte auch die Märkte Europas erreichen. Hier könnten bspw. gemeinsame afrikanisch-europäische Handelskammern beraten, um afrikanische Unternehmen an die Standards und Normen (Arbeit, Umwelt, Technik und Gesundheit) der EU heranzuführen.
  2. Zielstrebig sollte Deutschland auch im eigenen Interesse Kooperationen auf folgenden Ebenen verfolgen: Die Wirtschafts- und technologische Kooperation vertiefen, bspw. mit den lokalen start-up Szenen, gemeinsame Forschungseinrichtungen aufbauen, das hervorragende DAAD Programm für Studentenaustausch und Universitäts-Kooperation verbreitern und viel klarer verfolgen. Von China lernen: 70 Tausend afrikanische Studenten werden in China ausgebildet, sie schaffen lebenslange Netzwerke. Ähnliches ließe sich zusätzlich für die Kulturbeziehungen anvisieren: Gemeinsame Aktivitäten von Film- und Medienschaffende unterstützen, die Theater-, Musik- und die Kunstszene für gemeinsame Agenden unterstützen. Eine Umschichtung von traditionellen EZ-Mitteln für diese Zusammenarbeit wäre langfristig effektiver und nachhaltiger.
  3. Es macht wenig Sinn, dass Deutschland immer wieder seine neuen Pläne mit und für Afrika hat. Alleingänge sind schädlich. Alle Maßnahmen bedürfen der Abstimmung in Europa, sie müssen in eine revidierte europäische Afrikapolitik einfließen. Dies gilt insbesondere für die Handels-, Landwirtschafts- und die Flucht- und Migrationspolitik.

Die Diskussionen innerhalb Afrikas, sich auf die eigenen Kräfte zu besinnen, die Integration innerhalb Afrikas voranzubringen, die Asymmetrien im Handel abzuschütteln, das selbst-bewusste Agieren einiger afrikanischer Länder (wie Ruanda, Äthiopien, Ghana, Südafrika) und das Aufbegehren von Intellektuellen und Zivilgesellschaften zeigen den neu erwachten Sinn für ein anderes Entwicklungsmodell. Dies sollte in die deutschen Diskurse zur Afrikapolitik einfließen. Eine neu-geordnete deutsche Afrikastrategie im o.g. Sinne würde sich vom britischen Modell „mehr Exporte – mehr Investitionen“ und vom chinesischen Modell unterscheiden.

Zu sehr wird der öffentliche Diskurs von Vertreibung, Flucht und Migration bestimmt. Dabei brauchten wir dringend einen Paradigmenwechsel in unserer Afrikapolitik. Wir sollten unsere Lektion lernen und bereit sein umzusteuern. Wir sollten uns nicht an die Stelle der Afrikaner stellen wollen, wir sollten ihre Agenden zur Industrialisierung, zur Modernisierung, zur Entwicklung ernst nehmen und uns vom Denken in den Kategorien „Krisen, Kriege und Kinder“ aber auch von den Leerhülsen „Zukunfts- und Chancenkontinent“ lösen, diese Dichotomien verkleistern den Blick auf die Realitäten in 55 verschiedenen Ländern mit unterschiedlicher Geschichte und unterschiedlichen Vorstellungen, wie sie ihre Gesellschaften gestalten wollen. Wir sollten lernen zu antizipieren, wohin die große Transformation in Afrika führt. Wir sollten lernen besser Bescheid zu wissen und nicht mit dem Plakativen daher zu kommen. Wir sollten Afrika ernst nehmen und uns selbst anders aufstellen, als Zivilmacht und als fairer Akteur gegenüber Afrika.

Literatur
Altenburg, Tilmann (2017), Arbeitsplatzoffensive für Afrika, Bonn: Discussion Paper 23/2017; https://www.die-gdi.de/discussion-paper/article/arbeitsplatzoffensive-fuer-afrika/

Asche, Helmut (2018), Neue deutsche Afrikapolitik, in KPMG, Audit Committee Quarterly 3.2018: 16-17. https://audit-committee-institute.de/html/de/1024.htm

Beckert, Nico (2018), Fluchtursachen – Für einen Paradigmenwechsel in der Entwicklungspolitik, https://zebralogs.wordpress.com/2018/07/05/fluchtursachen-fuer-einen-paradigmenwechsel-in-der-entwicklungspolitik/

Benin, Samuel, ed., 2016. Agricultural Productivity in Africa: Trends, Patterns, and Determinants. Washington, D.C.: International Food Policy Research Institute (IFPRI). http://dx.doi.org/10.2499/9780896298811

Kappel, Robert, Birte Pfeiffer und Helmut Reisen (2017), Compact with Africa, Bonn: DIE Discussion Paper 13.2017. https://www.die-gdi.de/discussion-paper/article/compact-with-africa-fostering-private-long-term-investment-in-africa/

McKinsey (2017), Dance of the Lions, https://www.mckinsey.com/featured-insights/middle-east-and-africa/the-closest-look-yet-at-chinese-economic-engagement-in-africa

Rudloff, Bettina und Michael Brüntrup (2018), Allen Behauptungen zum Trotz: Die Gemeinsame Agrarpolitik hat kaum Entwicklungswirkungen, Berlin: SWP Aktuell 27.5.2018. https://www.swp-berlin.org/publikation/die-gemeinsame-agrarpolitik-hat-kaum-entwicklungswirkungen/

Fußnoten

[1] Dieser Beitrag erweitert den Artikel von Robert Kappel (2018), Raus aus dem Helfermodus! Deutsche Afrikapolitik braucht dringend einen Paradigmenwechsel, IPG Journal 29.8.2018. https://www.ipg-journal.de/regionen/afrika/artikel/detail/raus-aus-dem-helfermodus-2946/

[2] https://www.dw.com/de/china-afrika-gipfel-klotzen-statt-kleckern/a-45297889

[3] https://www.ft.com/content/600603dc-aaac-11e8-94bd-cba20d67390c

[4] https://www.ft.com/content/600603dc-aaac-11e8-94bd-cba20d67390c

[5] https://www.focac.org/eng/

[6] https://www.mckinsey.com/featured-insights/middle-east-and-africa/the-closest-look-yet-at-chinese-economic-engagement-in-africa; weltneuvermessung.wordpress.com/2018/03/20/suedafrika-vor-dem-brics-gipfel-2018-teil-1-armut-und-arbeitslosigkeit-steigen-deutlich-an/; https://www.washingtonpost.com/news/theworldpost/wp/2018/04/12/china-africa/?noredirect=on&utm_term=.fa6a04d7af2d; https://oxiblog.de/routinemaessig-beschuldigt-china-afrika-und-die-schuldenkrise-oxi-ueberblick-zum-focac/

[7] https://oxiblog.de/routinemaessig-beschuldigt-china-afrika-und-die-schuldenkrise-oxi-ueberblick-zum-focac/

[8] https://www.ipg-journal.de/kommentar/artikel/was-in-hamburg-fast-unterging-2160/; https://weltneuvermessung.wordpress.com/2017/05/05/die-vielen-plaene-deutsche-afrikapolitik-im-vorwaertsgang/

[9] Siehe hierzu die Ausführungen von Paul Collier zur Wirtschaftskooperation, https://www.thetimes.co.uk/article/if-you-want-to-help-africa-let-business-lead-the-way-kc8md0dhg

[10] Zu den deutschen Wirtschaftsbeziehungen mit Afrika siehe https://weltneuvermessung.wordpress.com/2018/03/13/gemischter-satz-deutschlands-wirtschaftsbeziehungen-zu-afrika/

[11] https://info.brot-fuer-die-welt.de/blog/keine-eu-zoelle-afrikas-exporte-ein-schwindel